ECLI:NL:RBDHA:2026:20352

RECHTBANK DEN HAAG


Bestuursrecht



zaaknummer: SGR 25/6050


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 22 mei 2026 in de zaak tussen

[eiser] , uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigden: mr. C.A.B. Geertman en J. van der Velden),


en


het college van burgemeester en wethouders van Den Haag, het college
(gemachtigde: mr. A. Bakker).


Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over de afwijzing van de aanvraag van eiser om een omgevingsvergunning voor het gebruiken van een gebouw aan de [adres 1] als woning. Eiser is het niet eens met de afwijzing van de aanvraag. Hij voert daartegen een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank de afwijzing van de aanvraag.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op onjuiste gronden heeft geweigerd. Het bestreden besluit moet daarom worden vernietigd, maar de rechtsgevolgen daarvan worden in stand gelaten. Eiser krijgt dus gelijk en het beroep is daarom gegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Op 17 december 2025 heeft eiser een omgevingsvergunning aangevraagd om het gebouw aan de [adres 1] te mogen gebruiken als woning.



2.1.
Met het besluit van 24 februari 2025 (het primaire besluit) heeft het college de aanvraag van eiser afgewezen.



2.2.
Met het besluit van 13 augustus 2025 (het bestreden besluit) op het bezwaar van eiser heeft het college het primaire besluit in stand gelaten.



2.3.
Eiser heeft beroep ingesteld tegen het bestreden besluit.



2.4.
Eiser heeft nadere stukken overgelegd.



2.5.
Het college heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



2.6.
De rechtbank heeft het beroep op 13 april 2026 op zitting behandeld. Eiser is verschenen, bijgestaan door zijn gemachtigden. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door zijn gemachtigde.




Beoordeling door de rechtbank

3. Met de inwerkingtreding van de Omgevingswet op 1 januari 2024 heeft iedere gemeente van rechtswege een omgevingsplan dat geldt voor het gehele grondgebied. In het tijdelijke deel van dit omgevingsplan zijn onder meer de bestemmingsplannen opgenomen die vóór 1 januari 2024 golden. Ter plaatse van het bouwwerk gold het bestemmingsplan ‘Zeeheldenkwartier.’ Dit bestemmingsplan maakt deel uit van het tijdelijke deel van het omgevingsplan van de gemeente Den Haag.

4. De voor de beoordeling van deze zaak belangrijke wet- en regelgeving is opgenomen in de bijlage die deel uitmaakt van deze uitspraak.



Feitelijke situatie



5. Eiser is de eigenaar van het perceel aan de [adres 1] . Op dit perceel staat een vrijstaand gebouw. Oorspronkelijk is het gebouw gerealiseerd als opslagruimte behorende bij de naastgelegen percelen aan de [adres 2] en [adres 3] . In de huidige situatie staan de woningen aan de [adres 2] en [adres 3] en het vrijstaande gebouw aan de [adres 1] op afzonderlijke kadastrale percelen. Het gebouw is nu in gebruik als woning.


5.1.
Eiser heeft in 2021 een omgevingsvergunning aangevraagd voor het verbouwen van het gebouw tot woonruimte en voor het wijzigen van de functie van het gebouw naar ‘wonen’. Het college heeft deze aanvraag afgewezen, omdat het verbouwen van het gebouw tot woonruimte volgens het college tot gevolg heeft dat een hoofdgebouw ontstaat terwijl dat op deze locatie niet is toegestaan. Eiser heeft hiertegen bezwaar gemaakt en heeft beroep ingesteld tegen het besluit op bezwaar. Met de uitspraak van 12 november 2024 heeft de rechtbank het beroep van eiser ongegrond verklaard. Uit die uitspraak volgt onder meer dat het college het gebouw terecht als bijgebouw heeft aangemerkt.



Standpunten van partijen



6. Eiser betoogt dat het college de gevraagde omgevingsvergunning op onjuiste gronden heeft geweigerd. Daartoe voert hij primair aan dat het gebruik van het gebouw als woonruimte op grond van het omgevingsplan is toegestaan. Er is volgens eiser dus geen omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit nodig om dit gebruik mogelijk te maken. Het college had naar aanleiding van zijn aanvraag daarom een positief weigeringsbesluit moeten nemen, aldus eiser. Dat het beoogde gebruik van het gebouw als woning op grond van het omgevingsplan is toegestaan, volgt volgens eiser uit de doeleindenomschrijving bij de bestemming die op het perceel rust. Daarin wordt “wonen” expliciet toegestaan. Dit toegestane gebruik wordt volgens eiser niet beperkt in de gebruiksregels van de bestemming. Voor zover in de bouwregels van de bestemming een beperking aan dit gebruik wordt gesteld, is dat volgens eiser niet van belang. Hij stelt in dit verband dat deze bouwregels alleen van belang zijn indien een bouwactiviteit wordt aangevraagd, en dat is hier niet het geval. Verder komt aan de definitie van “bijgebouw” in de begripsbepalingen van het omgevingsplan volgens eiser geen doorslaggevende betekenis toe, omdat een begripsbepaling geen zelfstandig gebruiksverbod kan bevatten. Eiser stelt verder dat aan de bedoeling van de planwetgever geen beslissende betekenis toekomt, omdat planregels letterlijk moeten worden uitgelegd.
Subsidiair betoogt eiser dat het college onvoldoende heeft gemotiveerd waarom – voor zover nodig – niet van het omgevingsplan kan worden afgeweken om het gebruik van het gebouw als woning toe te staan.

7. Het college stelt zich op het standpunt dat het gebruik van het gebouw voor woondoeleinden in strijd is met het omgevingsplan. Het gebouw dient volgens het college aangemerkt te worden als bijgebouw. Op grond van de definitie van “bijgebouw” in het omgevingsplan is zelfstandige bewoning van een bijgebouw niet toegestaan. Het toestaan van het gebruik van het gebouw als woning zou ertoe leiden dat een nieuw hoofdgebouw op het perceel ontstaat dat zich buiten het bouwvlak bevindt. Dat levert volgens het college strijd op met de bouwregels van het omgevingsplan. Het college neemt daarom het standpunt in dat bewoning van het gebouw alleen mogelijk is als wordt afgeweken van het omgevingsplan. Die afwijking wenst het college niet toe te staan. Een nieuw hoofdgebouw op het achterterrein van de Van Speijkstraat is volgens het college stedenbouwkundig ongewenst, omdat dit niet past binnen de karakteristieke waarden van het beschermd stadsgezicht “Zeeheldenkwartier”. Verder is de aangevraagde ontwikkeling volgens het college stedenbouwkundig atypisch en onwenselijk en kan deze leiden tot een ongewenste verrommeling en verdichting van het binnenterrein waarop het gebouw staat.



Is sprake van strijd met het omgevingsplan?



8. Uit vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) volgt dat een planregel omwille van de rechtszekerheid letterlijk moet worden uitgelegd.



8.1.
De rechtbank stelt vast dat de gronden waarop het gebouw zich bevindt, de bestemming “Gemengd-2” hebben. Ingevolge artikel 5.1.1, aanhef en onder a, van het omgevingsplan zijn de voor “Gemengd-2” aangewezen gronden bestemd voor wonen. Gelet op vaste rechtspraak van de Afdeling zijn de op de verbeelding weergegeven bestemming en de daarbij behorende regels bepalend voor de vraag of een activiteit in strijd is met het bestemmingsplan. Het toetsingskader wordt daarbij gevormd door de regels die specifiek invulling geven aan een bestemming. Nu het bestemmingsplan deel uitmaakt van het tijdelijk deel van het omgevingsplan, gaat de rechtbank ervan uit dat deze rechtspraak ook na inwerkingtreding van de Omgevingswet van belang is gebleven. In dit geval volgt uit de verbeelding, de doeleindenomschrijving en de algemene en specifieke gebruiksregels bij de bestemming “Gemengd-2” niet dat wonen slechts in hoofdgebouwen is toegestaan. Er is geen gebruiksregel aanwijsbaar die bewoning van een bijgebouw verbiedt. Het enkele feit dat uit de definitie van “bijgebouw” in artikel 1.24 van het tijdelijk deel van het omgevingsplan volgt dat een bijgebouw niet is bestemd voor bewoning, maakt dit niet anders. Daartoe overweegt de rechtbank dat de inleidende begripsbepalingen slechts dienen ter verduidelijking van begrippen die in het omgevingsplan worden gebruikt. De begripsbepalingen zijn, gelet op de hiervoor genoemde rechtspraak, geen onderdeel van het toetsingskader dat geldt voor de beoordeling van de door eiser ingediende aanvraag. Deze begripsbepalingen bevatten geen regels waaraan een aanvraag zelfstandig kan worden getoetst. Evenmin kan betekenis worden toegekend aan het door het college ingeroepen artikel 5.2.1, onder a, van het omgevingsplan, omdat deze bepaling een bouwregel bevat terwijl eiser in dit geval geen bouwactiviteit heeft aangevraagd. De ingediende aanvraag betreft uitsluitend het gebruik van het gebouw. Of het gebouw voldoet aan de bouwregels die het omgevingsplan stelt, zal het college los van de hier voorliggende aanvraag dienen te beoordelen.



8.2.

Gelet op het voorgaande is de rechtbank van oordeel dat het gebruik van het gebouw voor woondoeleinden niet in strijd is met de doeleindenomschrijving en de gebruiksregels van de bestemming “Gemengd-2”. Dit betekent dat voor dit enkele gebruik geen omgevingsvergunning voor het afwijken van het omgevingsplan nodig is. Het college heeft de aanvraag van eiser terecht afgewezen, maar heeft die afwijzing gebaseerd op onjuiste gronden. Het college had de aanvraag van eiser moeten afwijzen omdat de aangevraagde activiteit niet in strijd is met de doeleindenomschrijving en gebruiksregels van de bestemming “Gemengd-2”, zodat in zoverre geen omgevingsvergunning voor een buitenplanse omgevingsplanactiviteit was vereist (een zogenoemde positieve weigering).
Het betoog van eiser slaagt.




8.3.
Gelet op wat hiervoor is overwogen, behoeven de overige beroepsgronden van eiser geen bespreking.




Conclusie en gevolgen


9. Het beroep is gegrond omdat het bestreden besluit in strijd met de artikelen 3:2 en 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht niet met de vereiste zorgvuldigheid is voorbereid en onvoldoende is gemotiveerd. De rechtbank zal het bestreden besluit daarom vernietigen. De rechtbank ziet in wat is overwogen onder 8.2 echter aanleiding om de rechtsgevolgen van het bestreden besluit geheel in stand te laten.



9.1.
Omdat het beroep gegrond is, moet het college het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Het college moet deze vergoeding betalen. De vergoeding is met toepassing van het Besluit proceskosten bestuursrecht als volgt berekend. Voor de rechtsbijstand door zijn gemachtigden krijgt eiser een vast bedrag per proceshandeling. In beroep heeft elke proceshandeling een waarde van € 934,-. Omdat de gemachtigden van eiser een beroepschrift hebben ingediend en hebben deelgenomen aan de zitting, bedraagt de vergoeding in totaal € 1.868,-. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.






Beslissing


De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 13 augustus 2025;
- bepaalt dat de rechtsgevolgen van het vernietigde besluit in stand blijven;
- bepaalt dat het college het griffierecht van € 194,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt het college tot betaling van € 1.868,- aan proceskosten aan eiser.





Deze uitspraak is gedaan door mr. A.C. de Winter, rechter, in aanwezigheid van
mr. E.M.J. Kemper, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 22 mei 2026.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:





Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.
















BIJLAGE



Ingevolge artikel 5.1, eerste lid, onder a, van de Omgevingswet is het verboden om zonder omgevingsvergunning een omgevingsplanactiviteit te verrichten.



In de bijlage bij de Omgevingswet wordt een omgevingsplanactiviteit gedefinieerd als:
een activiteit, inhoudende:



een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die niet in strijd is met het omgevingsplan,


een activiteit waarvoor in het omgevingsplan is bepaald dat het is verboden deze zonder omgevingsvergunning te verrichten en die in strijd is met het omgevingsplan, of


een andere activiteit die in strijd is met het omgevingsplan;




Ingevolge artikel 8.0a, tweede lid, van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) wordt, voor zover een aanvraag om een omgevingsvergunning betrekking heeft op een buitenplanse omgevingsplanactiviteit, de omgevingsvergunning alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties.



Ingevolge artikel 1.24 van het omgevingsplan is een bijgebouw een niet voor bewoning bestemd gebouw behorende bij een op het zelfde bouwperceel gelegen hoofdgebouw, dat architectonisch en functioneel ondergeschikt is aan dat hoofdgebouw.



Ingevolge artikel 1.53 van het omgevingsplan is een hoofdgebouw een gebouw dat, gelet op de bestemming, op een bouwperceel door zijn constructie of afmetingen als het belangrijkste bouwwerk valt aan te merken.



Ingevolge artikel 5.1.1, aanhef en onder a, van het omgevingsplan zijn de voor “Gemengd-2” aangewezen gronden bestemd voor wonen.



Ingevolge artikel 5.2.1 van het omgevingsplan gelden voor het bouwen van gebouwen de volgende regels:

a. de hoofdgebouwen mogen uitsluitend binnen het bouwvlak worden gebouwd;
(…).


Ingevolge artikel 23 van het omgevingsplan geldt het volgende:



Behoudens het bepaalde in artikel 27, tweede lid, is het verboden de zich binnen de bij de geometrisch bepaalde vlakken, welke onderdeel uitmaken van dit bestemmingsplan, begrepen gronden en zich daarop bevindende opstallen te gebruiken, te doen of laten gebruiken op een wijze of tot een doel, strijdig met de voorgeschreven bestemming of met de regels van het plan;


Het bepaalde in het eerste lid ten aanzien van het gebruik van gronden heeft geen betrekking op bouwen;


(…).






Uitspraak van de rechtbank Den Haag van 12 november 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:20403.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 19 januari 2022, ECLI:NL:RVS:2022:107.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264.


Zie opnieuw de uitspraak van de Afdeling van 10 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3264.