ECLI:NL:RBDHA:2025:28165

RECHTBANK DEN HAAG


Bestuursrecht


zaaknummer: SGR 25/3569


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 15 december 2025 in de zaak tussen



[eiser] uit [woonplaats] , eiser
(gemachtigde: mr. R.A.J. Verploegh)


en




de burgemeester van Leiden, verweerder
(gemachtigde: mr. M. de Brabander-Sandhövel, mr. B.N. Vlinkenvleugel en D. Paap).




Inleiding


1. In deze uitspraak beoordeelt de rechtbank het beroep van eiser tegen de aan hem opgelegde last onder dwangsom.



1.1.
Verweerder heeft daartoe besloten op 6 augustus 2024 (het primaire besluit). Met het bestreden besluit van 15 april 2025 is verweerder bij dat besluit gebleven.



1.2.
Verweerder heeft op het beroep gereageerd met een verweerschrift.



1.3.
De rechtbank heeft het beroep op 22 oktober 2025 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: de gemachtigde van eiser en de gemachtigden van verweerder. Het beroep is gelijktijdig behandeld met het beroep in de zaak SGR 25/3575.





Beoordeling door de rechtbank



Waar gaat de zaak over?




2. Verweerder heeft een bestuurlijke rapportage ontvangen van de politie Eenheid Den Haag van 24 januari 2024. Uit deze rapportage volgt dat eiser op 15 januari 2024 samen met een andere betrokkene door de politie werd aangetroffen in een camper die stond op de Van der Helmlaan in Leiden. De camper stond op naam van eiser. Het was de politie bekend dat deze camper gebruikt werd door overlastgevers en drugsgebruikers. De politie herkende eiser en de andere betrokkene ook als zodanig. De politie nam de andere betrokkene mee naar het politiebureau voor het uitreiken van gerechtelijke stukken. Bij de transportfouillering werden bij de andere betrokkene vervolgens onder andere een bakje met lichtbruin poeder, lichtbruine brokken en een zakje met daarin een wit bolletje aangetroffen. Het bleek te gaan om 23,5 gram heroïne en 5,8 gram cocaïne. De andere betrokkene verklaarde dat dit voor eigen gebruik was. De politie trof in het dahsboardkastje van de camper een gevulde sok aan met daarin een plastic zak met lichtbruine brokken, poeder en meerdere ovaalvormige bollen. Het betrof 216 gram heroïne. In de insluitingsfouillering werd in de jas van de andere betrokkene eenzelfde soort ovaalvormig bolletje aangetroffen van 23,1 gram. In het achterste gedeelte van de camper werden vier personen aangetroffen. Bij al deze personen werden gebruikershoeveelheden harddrugs en gebruikersvoorwerpen aangetroffen.



2.1.
Bij onderzoek in de mobiele telefoon van eiser werden drie verzonden berichten aangetroffen. Een bericht was verzonden aan de andere betrokkene met de tekst ‘heb je nog wat te doen wil graag een beetje bruin als dat kan’. De overige twee berichten luidden ‘nieuw wit lekker klink’ en ‘hebbe nieuwe wit lekker kan nu bestellen klink’. Het nummer waar dit laatste bericht naar werd verstuurd kon worden gelinkt aan een harddrugsgebruiker. Eiser en de andere betrokkene zijn aangehouden en als verdachten gehoord. Eiser verklaarde dat hij die dag een klein beetje heroïne had gebruikt, dat hij van zijn vriendin had gekregen. Verder beriep hij zich op zijn zwijgrecht. De andere betrokkene beriep zich ook op zijn zwijgrecht. De politie heeft ook overige politie-informatie rondom eiser, de andere betrokkene en de camper in de bestuurlijke rapportage opgenomen. De politie concludeert in de rapportage dat het gezien de hoeveelheid verdovende middelen in combinatie met de telefoonberichten zeer aannemelijk is dat eiser en de andere betrokkene zich bezighielden met de handel in harddrugs. De politie geeft verweerder in overweging passende bestuurlijke maatregelen te nemen.

3. Verweerder heeft naar aanleiding van de bevindingen in de bestuurlijke rapportage aannemelijk geacht dat eiser artikel 2:74 van de Algemene plaatselijke verordening van de gemeente Leiden (APV) heeft overtreden. Verweerder heeft daaraan ten grondslag gelegd dat er een handelshoeveelheid aan harddrugs is aangetroffen, er diverse sms-berichten bestaan waaruit handelsgedrag volgt en dat de wijze van verpakken van de drugs eveneens duidt op handel. Verweerder heeft aan eiser een last onder dwangsom opgelegd. Eiser is gelast geen drugs te dealen dan wel daarbij behulpzaam te zijn en/of te bemiddelen op een openbare plaats (straat) binnen de gemeente Leiden. Dit betekent concreet dat hij niet op straat in drugs mag handelen. Doet eiser dit wel, dan moet hij een dwangsom betalen. De hoogte van de dwangsom bedraagt € 5.000,- per elke geconstateerde overtreding, met een maximum van € 20.000,-.



Wat vindt eiser in beroep?



4. Eiser stelt zich op het standpunt dat hij artikel 2:74 van de APV niet heeft overtreden. Hij is in deze zaak door de politierechter vrijgesproken van het aanwezig hebben en van het plegen van voorbereidingshandelingen voor de verkoop van verdovende middelen. De motivering van verweerder dat het desondanks aannemelijk is dat eiser verdovende middelen aanwezig heeft gehad, dan wel daarvoor verantwoordelijk kan worden gehouden, schiet tekort. De aangetroffen hoeveelheid drugs in samenhang met de sms-berichten en de wijze van verpakking vormen zonder concrete gedragingen in de openbare ruimte onvoldoende grondslag voor een bestuursrechtelijke herstelsanctie, gericht op bescherming van de openbare orde. De verwijzing van verweerder naar jurisprudentie voor onderbouwing van het standpunt dat het aantreffen van een handelshoeveelheid drugs voldoende is om te concluderen dat sprake is van het kennelijke doel van straathandel treft geen doel, omdat die jurisprudentie op een andersoortige context ziet. Uit de wijze van verpakking kan ook niet het kennelijke doel van straathandel worden afgeleid. Eiser is al jarenlang bekend bij de gemeente als drugsgebruiker. Hij is nooit eerder veroordeeld voor strafbare feiten die gerelateerd waren aan de verkoop van verdovende middelen. Uit het proces-verbaal in de strafzaak blijkt dat de sms-berichten dateren van meer dan 10 dagen eerder. Ook blijkt uit de sms-berichten niet dat sprake is van het gaan ophouden op een openbare plaats met het kennelijke doel harddrugs af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daar behulpzaam bij te zijn of daarin te bemiddelen. Het is dan ook niet gebleken dat eiser gedragingen heeft verricht die kunnen leiden tot de conclusie dat hij in de camper aanwezig was met het kennelijke doel om op straat in Leiden op 15 januari 2024 verdovende middelen te verhandelen.



4.1.
Eiser stelt zich verder op het standpunt dat de burgemeester niet bevoegd is tot oplegging van een last onder dwangsom. De last is gelet op de inhoud daarvan namelijk gericht op het voorkomen van een overtreding van de Opiumwet en niet op het voorkomen van een overtreding van de APV. Eiser vindt de last ook te onbepaald. De last geeft onvoldoende duidelijkheid over wat eiser precies verboden is. Ten slotte vindt eiser de hoogte van de dwangsom disproportioneel.



Wat is het oordeel van de rechtbank?



5. De rechtbank is van oordeel dat het beroep ongegrond is. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.



Is aannemelijk dat artikel 2:74 van de APV is overtreden?


6. De vraag die in deze zaak als eerste beantwoord moet worden, is of verweerder aannemelijk heeft gemaakt dat eiser artikel 2:74 van de APV heeft overtreden.



6.1.
Op grond van artikel 2:74 van de APV is het, onverminderd het bepaalde in de Opiumwet, verboden zich op een openbare plaats op te houden met het kennelijke doel om, al dan niet tegen betaling, middelen als bedoeld in de artikelen 2 en 3 van de Opiumwet of daarop gelijkende waar af te leveren, aan te bieden of te verwerven, daarbij behulpzaam te zijn of daarin te bemiddelen.



6.2.
De rechtbank stelt voorop dat het voor het vaststellen van een overtreding van artikel 2:74 van de APV niet van belang is of een strafrechtelijke vervolging heeft plaatsgevonden. Strafbaarheid ingevolge artikel 2:74 van de APV vereist geen strafwaardige betrokkenheid bij het afleveren, aanbieden of verwerven van de in de Opiumwet genoemde middelen en de overtreding van die bepaling impliceert ook niet dat de Opiumwet wordt overtreden. Het strafrechtelijke traject moet los worden gezien van het bestuursrechtelijke traject, waarin andere normen, doelen en bewijsregels gelden. Bij een herstelsanctie dient het bestuursorgaan de overtreding aannemelijk te maken. In het strafrecht geldt een hogere bewijslast. Dat eiser, zoals hij stelt, is vrijgesproken van het aanwezig hebben van harddrugs en van voorbereidingshandelingen voor de verkoop daarvan, betekent dan ook op zichzelf niet dat verweerder geen overtreding van artikel 2:74 van de APV heeft kunnen aannemen.



6.3.
Verweerder heeft aan het bestreden besluit de bestuurlijke rapportage ten grondslag gelegd. Volgens vaste rechtspraak mag een bestuursorgaan in beginsel afgaan op de juistheid van de bevindingen in een op ambtseed of ambtsbelofte opgemaakte en ondertekende bestuurlijke rapportage. Eiser betwist de bevindingen uit de bestuurlijke rapportage inhoudelijk ook niet. De gemachtigde van eiser heeft dit op dit zitting desgevraagd bevestigd. Wel stelt eiser zich op het standpunt dat uit de feitelijke omstandigheden niet kan worden afgeleid dat hij harddrugs voorhanden had, en ook niet dat hij zich op een openbare plaats ophield met het kennelijke doel om drugs te verhandelen. De rechtbank overweegt daar het volgende over.



6.4.
Volgens vaste jurisprudentie van de Afdeling is bij de aanwezigheid van een hoeveelheid harddrugs die de gebruikershoeveelheid overschrijdt in beginsel aannemelijk dat die drugs bestemd zijn voor verkoop, aflevering of verstrekking. De rechtbank hanteert dit uitgangspunt ook in deze zaak. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat in het dashboardkastje van de camper die op naam staat van eiser in totaal 216 gram harddrugs is aangetroffen. Het gaat om meer dan 400 eenheden van een gebruikershoeveelheid. Daarmee is al aannemelijk dat deze drugs bestemd was om te verhandelen en niet (alleen) voor eigen gebruik. Daar komt in dit geval nog bij dat de harddrugs in ovaalvormige bolletjes was verpakt, hetgeen ook een indicatie vormt voor handel. De harddrugs die in de jas van de andere betrokkene werd aangetroffen, was ook op dezelfde wijze verpakt als de drugs die werd aangetroffen in het dashboardkastje van de camper. Ook die hoeveelheid harddrugs ging de gebruikershoeveelheid ruim te boven. Daarnaast kan uit de weergegeven sms-berichten worden afgeleid dat eiser en de andere betrokkene relatief kort daarvoor contact hebben gehad over de overdracht van drugs. Eiser en de andere betrokkene werden in de camper aangetroffen, die erom bekend stond dat deze werd gebruikt door onder andere drugsgebruikers, in aanwezigheid van handelshoeveelheden harddrugs. In het woongedeelte van de camper zijn bovendien bij verschillende personen gebruikershoeveelheden harddrugs aangetroffen. Eiser heeft geen enkele verklaring gegeven voor de aanwezigheid van de drugs in het dashboardkastje van zijn camper. Verweerder heeft gelet op deze bevindingen in de bestuurlijke rapportage naar het oordeel van de rechtbank kunnen aannemen dat eiser harddrugs aanwezig had en het kennelijke doel had om harddrugs te verhandelen.



6.5.
Om tot de conclusie te komen dat de APV is overtreden dient ook aannemelijk te zijn gemaakt dat eiser zich met dat kennelijke doel ophield op een openbare plaats. Uit jurisprudentie van de Afdeling volgt dat voor de uitleg van het begrip ‘zich ophouden’ kan worden aangesloten bij de betekenis die daaraan in het algemeen spraakgebruik wordt gegeven. ‘Zich ophouden’ wordt in het woordenboek van Van Dale onder meer omschreven als ‘tijdelijk verblijven’. Uit de bestuurlijke rapportage blijkt dat eiser in de camper op een openbare weg aanwezig was. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank daarom eveneens terecht op het standpunt gesteld dat eiser zich op een openbare plaats ophield in de zin van artikel 2:74 van de APV.

7. Concluderend is de rechtbank van oordeel dat verweerder op grond van de bevindingen in de bestuurlijke rapportage aannemelijk heeft gemaakt dat eiser artikel 2:74 van de APV heeft overtreden door zich in de camper op de openbare weg op te houden met het kennelijke doel om harddrugs te verhandelen. Het betoog van eiser over de overtreding slaagt dus niet.

8. Dat betekent dat verweerder bevoegd was tot oplegging van een last onder dwangsom. Daarvoor is, anders dan de gemachtigde van eiser op de zitting naar voren heeft gebracht, niet vereist dat sprake is van meerdere overtredingen.



De inhoud van de last


9. Verweerder heeft eiser gelast geen drugs te dealen dan wel daarbij behulpzaam te zijn en/of te bemiddelen op een openbare plaats (straat) binnen de gemeente Leiden. Verweerder heeft daarbij opgemerkt dat het eiser kort gezegd verboden is om drugs op straat te verhandelen.

10. Met deze formulering van de last is verweerder naar het oordeel van de rechtbank binnen de reikwijdte van artikel 2:74 van de APV gebleven. De last houdt, anders dan eiser stelt, niet in dat eiser de Opiumwet niet mag overtreden. De last richt zich blijkens de formulering op gedragingen die zich afspelen op een openbare plaats binnen de gemeente Leiden. De last gaat dan ook niet verder dan het voorkomen van een herhaling van het in artikel 2:74 van de APV neergelegde verbod. Met dat verbod wordt beoogd de negatieve effecten van de handel in drugs, onder meer bezien vanuit het perspectief van de openbare orde, tegen te gaan. Verweerder is dus niet buiten zijn bevoegdheid getreden met het opleggen van de last onder dwangsom.

11. Voor zover eiser heeft aangevoerd dat de last te onbepaald is en daarmee niet voldoet aan het bepaalde in artikel 5:32a van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), overweegt de rechtbank het volgende.



11.1.
Verweerder heeft in het bestreden besluit en op de zitting toegelicht dat de opgelegde last in samenhang moet worden gelezen met artikel 2:74 van de APV. Volgens verweerder komt de last er feitelijk op neer dat eiser het in artikel 2:74 van de APV neergelegde verbod niet opnieuw dient te overtreden. Verweerder heeft in het kader van de leesbaarheid en begrijpelijkheid voor een meer toegankelijke redactie van de last gekozen.



11.2.
De rechtbank overweegt dat het erop lijkt dat artikel 2:74 van de APV breder is dan waartoe de last zich, gegeven de formulering daarvan, uitstrekt. Zo is het, voor zover het drugshandel betreft, op grond van de APV strafbaar als iemand zich met die kennelijke bedoeling in het openbaar ophoudt, terwijl de last zich toespitst op de feitelijke drugshandel in het openbaar. Het is daarom de vraag of verweerder met de gekozen formulering van de last alle gedragingen die onder de reikwijdte van artikel 2:74 van de APV vallen, heeft ondervangen. Die vraag ligt in deze procedure echter niet voor.



11.3.
Naar het oordeel van de rechtbank is verweerder met de formulering van de last, zoals zojuist al is overwogen, binnen de reikwijdte van de APV gebleven. Verweerder heeft naar het oordeel van de rechtbank ook op voldoende duidelijke wijze omschreven wat eiser moet nalaten om te voorkomen dat de dwangsom verbeurt. De last voldoet daarmee aan het bepaalde in artikel 5:32a, eerste lid, van de Awb.

12. Het betoog van eiser over de inhoud van de last slaagt dus niet.



De hoogte van de dwangsom


13. Eiser betoogt ten slotte dat het bedrag van de dwangsom disproportioneel hoog is. Hij voert hiertoe aan dat hij geen vaste woon- of verblijfplaats heeft, onder financieel bewind staat en al tientallen jaren bij de gemeente bekend is als harddrugsgebruiker. Het opleggen van een last onder dwangsom heeft alleen een signaalfunctie en is niet doelmatig.

14. Op grond van artikel 5:32b, derde lid, van de Awb, moet de dwangsom in redelijke verhouding staan tot de zwaarte van het geschonden belang en tot de beoogde werking van de dwangsom. De last moet ervoor zorgen dat eiser de regels naleeft. Van de dwangsom moet een zodanige prikkel uitgaan, dat de opgelegde last wordt uitgevoerd zonder dat een dwangsom wordt verbeurd. De financiële omstandigheden van de overtreder spelen volgens vaste jurisprudentie in beginsel geen rol bij het vaststellen van de hoogte van de dwangsom.

15. Verweerder heeft bij het bepalen van de hoogte van de dwangsom een zekere beleidsruimte. Verweerder heeft toegelicht dat de handel in verdovende middelen leidt tot verstoring van de openbare orde en aantasting van de veiligheid en leefbaarheid van de inwoners in Leiden. Door het opleggen van de last onder dwangsom wil verweerder dit soort praktijken voorkomen en terugdringen. Verweerder heeft op de zitting naar voren gebracht dat in dit soort gevallen als vaste gedragslijn wordt gehanteerd dat een dwangsom van € 2.500,-, met een maximum van € 10.000,- wordt opgelegd. Verweerder wijkt daarvan af als dat nodig wordt geacht. In dit geval heeft verweerder gekozen voor een hogere dwangsom van € 5.000,- met een maximum van € 20.000,-. Verweerder heeft toegelicht dat een lagere dwangsom, ook gelet op de hoeveelheid harddrugs en de straatwaarde daarvan, onvoldoende prikkel zou opleveren om herhaling te voorkomen.

16. Verweerder heeft zich naar het oordeel van de rechtbank in redelijkheid op het standpunt mogen stellen dat een bedrag van € 5.000,- met een maximum van € 20.000,- in redelijke verhouding staat tot het ermee te dienen doel. De rechtbank betrekt daarbij ook dat eiser geen dwangsom verbeurt als hij artikel 2:74 van de APV niet opnieuw overtreedt. Hij heeft dat zelf in de hand. De zwaarte van de last is in die zin beperkt.

17. Ook dit betoog van eiser slaagt dus niet.








Conclusie en gevolgen

18. Het beroep is ongegrond. Dat betekent dat de last onder dwangsom in stand blijft.

19. Eiser krijgt het griffierecht daarom niet terug. Hij krijgt ook geen vergoeding van zijn proceskosten.





Beslissing


De rechtbank verklaart het beroep ongegrond.





Deze uitspraak is gedaan door mr. M. de Kock-Molendijk, rechter, in aanwezigheid van mr. J.J. Yilmaz, griffier.



Uitgesproken in het openbaar op 15 december 2025.














griffier


rechter








Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:




Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.


Op grond van artikel 5:32 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), gelezen in samenhang met artikel 5:21 van de Awb en artikel 125, derde lid, van de Gemeentewet.


Zie de uitspraak van 8 november 2023 van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling), ECLI:NL:RVS:2023:4118.


Zie de uitspraak van 11 mei 2022 van de Afdeling, ECLI:NL:RVS:2022:1361.


Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Rechtbank Noord-Holland van 2 juni 2022, ECLI:NL:2022:6114, en van de Rechtbank Zeeland-West-Brabant van 10 september 2021, ECLI:NL:RBZWB:2021:4542.


Vergelijk ook de uitspraak van de Rechtbank Midden-Nederland van 24 maart 2022, ECLI:NL:RBMNE:2022:1203.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4118.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 11 december 2013, ECLI:NL:RVS:2013:2362.


Vergelijk bijvoorbeeld de uitspraak van de rechtbank Noord-Holland van 18 juni 2025, ECLI:NL:RBNHO:2025:6718.


Zie de uitspraak van de Afdeling van 11 mei 2022, ECLI:NL:RVS:2022:1361.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 8 november 2023, ECLI:NL:RVS:2023:4118, met verwijzing naar de uitspraak van de Afdeling van 25 november 2020, ECLI:NL:RVS:2020:2798.


Vergelijk ook de uitspraken van de Afdeling van 14 april 2021, ECLI:NL:RVS:2021:780, en van 22 april 2020, ECLI:NL:RVS:2020:1117.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 9 februari 2022, ECLI:NL:2022:400.