ECLI:NL:RBAMS:2026:7857

RECHTBANK AMSTERDAM


Bestuursrecht



zaaknummers: AMS 25/822, 25/823, 25/824, 25/832, 25/834 en 25/836


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 7 augustus 2026 in de zaken tussen

[eiser 1] , uit [woonplaats 1] , eiser 1
(gemachtigde: mr. G.L.M. Teeuwen),


en



[eiser 2] , te [woonplaats 1] , eiser 2
(gemachtigde: mr. M.H.J. van Riessen),


hierna gezamenlijk ‘eisers’ genoemd,



en




het college van burgemeester en wethouders van Amsterdam, verweerder (het college)
(gemachtigde: mr. F.M.E. Schuttenhelm).


Samenvatting


1. Deze uitspraak gaat over de lasten onder dwangsom die aan eisers zijn opgelegd omdat de woningen op de adressen [adres 1] , [adres 2] , [adres 3] en [adres 4] , [adres 5] , [adres 6] , [adres 7] en [adres 8] , [adres 9] en [adres 10] te [woonplaats 1] (de woningen) door eisers zijn aangeboden voor een ander doel dan permanente bewoning, namelijk voor kortdurende verhuur (short stay), zonder de daartoe benodigde vergunningen. Eisers zijn het niet eens met de lasten. Zij voeren daartoe een aantal beroepsgronden aan. Aan de hand van deze beroepsgronden beoordeelt de rechtbank of het college de lasten heeft mogen opleggen.



1.1.
De rechtbank komt in deze uitspraak tot het oordeel dat de woningen tot de woonvoorraad zijn gaan behoren. Eisers mochten de woningen niet zonder de benodigde vergunning als short stay verhuren. Ook het beroep op het vertrouwensbeginsel slaagt niet. Dat betekent dat het college de lasten onder dwangsom heeft mogen opleggen. Eisers krijgen dus geen gelijk en de beroepen zijn ongegrond. Hierna legt de rechtbank uit hoe zij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Procesverloop


2. Met de bestreden besluiten van 28 december 2024 op de afzonderlijke bezwaren van eisers is het college bij de lasten onder dwangsom gebleven.



2.1.
Eisers hebben beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.



2.2.
De rechtbank heeft de beroepen gelijktijdig op 10 maart 2026 op zitting behandeld. Hieraan hebben deelgenomen: eisers en de gemachtigden van eisers. De rechtbank heeft het onderzoek op de zitting geschorst en eiser 1 in de gelegenheid gesteld om nadere stukken in te brengen. Verweerder heeft inhoudelijk op de nadere stukken gereageerd.



2.3.
Partijen hebben de rechtbank desgevraagd niet laten weten dat ze op zitting willen worden gehoord. Daarom zal de rechtbank op grond van artikel 8:57 van de Algemene wet bestuursrecht een nader onderzoek ter zitting achterwege laten. De rechtbank heeft het onderzoek gesloten.



2.4.
De rechtbank ziet aanleiding om de zaken te voegen. Daarom ziet deze uitspraak op de beroepen van beide eisers.




Beoordeling door de rechtbank



Aanleiding van de beroepen


3. Met de (primaire) besluiten van 23 januari 2023 heeft het college aan eisers afzonderlijk lasten onder dwangsom opgelegd ter hoogte van € 40.000,- per woning, wegens het aanbieden van de woningen voor een ander doel dan permanente bewoning, zonder de daarvoor benodigde vergunning. Eisers verhuurden de woningen als short stay (verhuur langer dan zeven dagen en korter dan zes maanden). Aan eisers is tegengeworpen dat sprake is van overtredingen in de zin van artikel 21, eerste lid, onder a van de Huisvestingswet, namelijk het zonder vergunning onttrekken van de woningen aan de woonvoorraad. Eisers hebben bezwaar gemaakt tegen de lasten. Met de bestreden besluiten van 28 december 2024 heeft het college de primaire besluitvorming bevestigd.

4. Eisers hebben op de zitting toegelicht dat de woningen na het opleggen van de last (iets) langer dan zes maanden worden verhuurd, zodat geen sprake meer is van short stay verhuur. Eisers betwisten niet dat zij de woningen als short stay hebben verhuurd. Eisers stellen dat de woningen geen deel uitmaken van de woonvoorraad als bedoeld in de Huisvestingswet en -verordening zodat geen sprake is van het onttrekken van de woningen uit de woonruimtevoorraad. Daarmee is ook geen sprake van overtredingen. Eisers willen de woningen in de toekomst weer als short stay verhuren. Zij hebben om die reden beroep ingesteld tegen de bestreden besluiten.



Feiten en omstandigheden


5. De rechtbank gaat uit van de volgende feiten en omstandigheden. In 1922 zijn drie panden gebouwd (nummers [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] ). Bij bouwvergunning van 24 november 1922 is bepaald dat elk pand twee functies heeft: een winkel- en een woonfunctie. Elk pand bestond uit een winkel(ruimte) op de begane grond en woonruimte op de bovengelegen verdiepingen. Eiser 1 is in 2006 eigenaar geworden van de drie panden. Hij heeft de panden vervolgens verbouwd. Daarbij zijn de bedrijfsruimtes omgevormd tot woningen. In totaal zijn negen woningen gerealiseerd. De negen woningen zijn gesplitst bij akte op 10 augustus 2012 in 18 koopwoningen (appartementsrechten). In deze splitsingsakte staat dat de gesplitste, 18 gevormde woningen, conform de bestemming als (koop)woning moeten worden gebruikt.

6. Eiser 1 is eigenaar van de woningen en eiser 2 treedt op als host bij de verhuur. De huidige situatie is zo dat de benedenverdiepingen van nummers [nummer 1] , [nummer 2] en [nummer 3] voor permanente bewoning worden verhuurd. Eisers hebben de overtredingen beëindigd, waardoor de dwangsommen niet zijn verbeurd. Eisers beogen echter continuering van short-stay verhuur van de appartementen op de bovenverdiepingen. Aan eisers zijn al eerder, in 2014, lasten onder dwangsom opgelegd wegens woningonttrekking van deze woningen. Eisers hebben hiertegen geprocedeerd maar zijn in beroep niet-ontvankelijk verklaard wegens het ontbreken van procesbelang, omdat het college niet meer bevoegd was om de lasten in te vorderen.



Behoren de woningen tot de woonvoorraad?





Standpunten partijen


7. Tussen partijen is in geschil of de woningen op enig moment tot de woonvoorraad zijn gaan behoren. Als de woningen niet tot de woonvoorraad behoren is er immers geen sprake van een overtreding. Volgens eisers blijkt uit de geschiedenis van de panden niet dat de woningen op enig moment tot de woonvoorraad zijn gaan behoren. De bewijslast daarvoor ligt bij het college en het heeft niet aannemelijk gemaakt dat opvolgende bewoners van de verschillende woningen na de oplevering van de panden de intentie hadden tot permanent verblijf. Het standpunt van het college is dat de woningen vanaf het ontstaan van de panden tot de woonvoorraad zijn gaan behoren.



Toetsingskader


8. Uit vaste rechtspraak volgt dat onttrekking in de zin van de Huisvestingswet uitsluitend kan plaatsvinden als het desbetreffende gebouw op enig moment is bestemd voor permanente bewoning. Of dat het geval is moet worden beoordeeld aan de hand van objectieve maatstaven, waarbij het feitelijk gebruik niet doorslaggevend is. Daarbij kan van belang zijn of op het adres personen in de Basisregistratie Personen (BRP) stonden ingeschreven, maar dit is niet doorslaggevend. Van belang is of een adres juridisch gezien al dan niet bestemd is voor bewoning.



Oordeel van de rechtbank


9. Het college heeft aan besluitvorming ten grondslag gelegd dat de (boven)woningen vanaf de oplevering in 1922 een woonfunctie hebben. Dit blijkt uit de bouwvergunning van 24 november 1922 en de informatie uit het stadsarchief dat het college aan het besluit ten grondslag heeft gelegd. Uit deze informatie volgt dat de bovenwoningen vanaf aanvang steeds door huishoudens zijn bewoond. De rechtbank is van oordeel dat college zich op grond van deze gegevens op het standpunt heeft mogen stellen dat de woonruimten vanaf de oprichting van de panden zijn bestemd voor permanente bewoning. Al hetgeen eisers stellen over de intentie en de duur van de opeenvolgende bewoners maakt dit niet anders. Ook uit de latere bouwvergunning en de splitsingsvergunningen blijkt dat de woningen steeds, juridisch gezien, bestemd zijn voor bewoning. Omstandigheden zoals leegstand en verval, verbouwing en splitsing maakt niet dat de woonfunctie tenietgaat. Uit vaste rechtspraak volgt dat dit ook geldt als de verbouwing leidt tot het creëren van meerdere nieuwe woningen uit een bestaande woning. Dat de panden volgens eisers onbewoonbaar waren bij aankoop in 2006 doet daarom niet af aan het feit dat zij op enig moment bestemd waren voor permanente bewoning.

10. Voor zover eisers stellen dat zij nieuwe woningen hebben gecreëerd en dat deze woningen als nieuwbouw moeten worden aangemerkt en dat daarvoor op grond van de Beleidsnotitie Short Stay, een uitzondering geldt voor vergunningplicht, volgt de rechtbank niet. Het college heeft kunnen concluderen dat er geen sprake is van nieuwbouw. De bovengelegen woningen zijn niet na 1 januari 2008 opgeleverd, aangezien ze al in 1922 zijn gebouwd. Ze zijn door eiser 1 verbouwd en gesplitst in kleinere woningen en er heeft vernummering plaatsgevonden. Dat is geen nieuwbouw. Ten overvloede heeft verweerder ter zitting toegelicht dat eisers gelijk zouden hebben dat short stay mogelijk was geweest ten aanzien van de begane grond woningen omdat die waren ‘bestemd’ als bedrijfsruimte en daar dus nieuwe woningen zijn toegevoegd aan de woonruimtevoorraad. Dit valt echter buiten de discussie omdat eiser 1 de woningen op de begane grond permanent verhuurd en niet de intentie heeft gehad die woningen short stay te verhuren.

11. Uit het voorgaande volgt dat de woningen vanaf de oplevering tot de woonruimtevoorraad zijn gaan behoren. Dat betekent dat eisers de woningen niet zonder onttrekkingsvergunningen voor short-stay verhuur mochten aanbieden.



Is er sprake van gerechtvaardigd opgewekt vertrouwen?





Standpunt eisers


12. Eisers hebben een beroep gedaan op het vertrouwensbeginsel. Zij hebben in 2013 en 2014 gemeld dat de woningen als short stay werden verhuurd. Eisers hebben gewezen op de mailwisselingen over deze meldingen. Zij wijzen met name op de reactie van Senior beleidsmedewerker Wonen, de heer [persoon] van 18 mei 2016. Uit deze reactie stellen eisers het vertrouwen te hebben ontleend dat zij de woningen zonder vergunning als short stay mochten verhuren. Eisers wijzen in dit verband ook op de gedragingen van het college in bredere zin. Het college is bij een eerdere oplegging van dwangsommen niet tot invordering overgegaan en heeft niet handhavend opgetreden tegen de verhuur na een melding van overlast. Eisers verwijsen naar een e-mail van de handhavingsjurist van het Stadsdeel [stadsdeel] waarin in reactie op een klacht van een buurtbewoner staat dat short stay is toegestaan en er geen overtreding heeft plaatsgevonden.



Oordeel van de rechtbank


13. Voor een geslaagd beroep op het vertrouwensbeginsel moet er sprake zijn van toezeggingen, andere uitlatingen of gedragingen waaruit eisers redelijkerwijs konden en mochten afleiden dat zij voor het verhuren van de woningen als short stay geen vergunning hoefden aan te vragen. De rechtbank is, met het college, van oordeel dat uit de mail(wisseling) niet een dergelijke toezegging kan worden afgeleid. De reactie van de heer [persoon] is geen inhoudelijke beoordeling, maar een reactie op de feitelijke gang van zaken rondom de meldingen van eiser 1. Uit de mailwisseling blijkt met name dat eiser 1 bevestiging zoekt voor zijn stellingname dat de woningen onder de beleidsregel ‘nieuwbouw na 1 januari 2008’ vallen en dat bevestiging hiervan is uitgebleven. Voor zover eisers wijzen op de procedure rondom de in 2014 opgelegde dwangsommen overweegt de rechtbank dat uit het feit dat het college niet langer bevoegd was om de dwangsommen in te vorderen, niet de conclusie kan worden verbonden dat het college de woningen niet beschouwde als vergunningplichtige woningen die onderdeel vormden van de woonruimtevoorraad.

14. Eisers hebben in het kader van het vertrouwensbeginsel een nader stuk ingebracht waaruit blijkt dat een buurtbewoner kortdurend verhuur van de woningen in 2012 meldt en zich afvraagt of het gebruik als hotel volgens het bestemmingsplan is toegestaan. Eisers wijzen op de reactie van het stadsdeel dat het bestemmingsplan kortdurend verhuur (langer dan zeven nachten) toestaat. Het college heeft in reactie hierop toegelicht dat dit nog niet betekent dat short stay ook op grond van de Huisvestingswet is toegestaan. Het college heeft verder toegelicht dat die vraag heeft geresulteerd in het opleggen van de eerdere last op 30 september 2014. Anders dan eisers stellen, heeft de melding dus wel tot handhaving geleid. De rechtbank volgt het college dat ook hieruit geen toezegging kan worden afgeleid dat het short-stay verhuren van deze woningen was toegestaan.



Overtrederschap



15. Eiser 1 stelt tot slot dat hij als eigenaar van de woningen niet als overtreder kan worden aangemerkt. Volgens vaste rechtspraak is de overtreder degene die het desbetreffende wettelijke voorschrift daadwerkelijk heeft geschonden. Dat is in de eerste plaats degene die de verboden handeling feitelijk heeft verricht. Daarnaast kan degene die de overtreding niet zelf feitelijk heeft begaan, maar aan wie de handeling is toe te rekenen, voor de overtreding verantwoordelijk worden gehouden en daarom als overtreder worden aangemerkt, het zogenaamde functioneel daderschap. De Afdeling is in haar uitspraken van 31 mei 2023 ingegaan op de vereisten voor functioneel daderschap. Uit deze uitspraken valt af te leiden dat als overtreder kan worden aangemerkt degene in wiens machtssfeer de fysieke handelingen liggen waardoor de overtreding is begaan, ook wel degene die beschikkingsmacht heeft, en die voorts die handelingen heeft aanvaard of in het algemeen placht te aanvaarden.

16. Eiser 1 had als eigenaar van de woningen naar het oordeel van de rechtbank beschikkingsmacht over het gebruik van de woningen. Eiser 1 heeft naar het oordeel van de rechtbank de overtreding ook aanvaard. Hij heeft de woningen laten verhuren aan personen die daar kort verblijf hadden zonder dat er een onttrekkingsvergunning was verleend. De rechtbank is dan ook van oordeel dat het college eiser 1 terecht als functioneel dader heeft aangemerkt.



Conclusie en gevolgen


17. De beroepen zijn ongegrond. Dat betekent dat eisers geen gelijk krijgen. Eisers krijgen daarom het griffierecht niet terug. Zij krijgen ook geen vergoeding van hun proceskosten.




Beslissing


De rechtbank verklaart de beroepen ongegrond.



Deze uitspraak is gedaan door mr. M.H.W. Franssen, rechter, in aanwezigheid van mr.N. van der Kroft, griffier.
Uitgesproken in het openbaar op 7 augustus 2026.









griffier


rechter







Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:




Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Uitspraak van deze rechtbank van 7 september 2016 met zaaknummer 15/1726.


Zie bijvoorbeeld de uitspraken van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) van 9 maart 2016, ECLI:NL:RVS:2016:627 en 7 februari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:428.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van de Afdeling van 31 oktober 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3527.


Van 11 februari 2009.


Met een uitspraak van deze rechtbank van 7 september 2016.


ECLI:NL:RVS:2023:2067 en ECLI:NL:RVS:2023:2071.