ECLI:NL:RBAMS:2024:3504

RECHTBANK AMSTERDAM


Bestuursrecht


zaaknummer: AMS 23/5454


uitspraak van de enkelvoudige kamer van 13 maart 2024 in de zaak tussen



[eiser] , uit [woonplaats], eiser,
(gemachtigde: mr. B. Mous),


en




de burgemeester van Amsterdam, verweerder
(gemachtigden: mr. M. Kappelhof en mr. R. Nomden).



Inleiding


1.1.
Op 3 juli 2023 heeft verweerder aan eiser een bestuurlijke waarschuwing gegeven wegens overtreding van de Opiumwet (de bestuurlijke waarschuwing).



1.2.
Met een besluit van 2 augustus 2023 (het bestreden besluit) heeft verweerder het bezwaar van eiser tegen de bestuurlijke waarschuwing niet-ontvankelijk verklaard, omdat de waarschuwing volgens verweerder geen besluit is.



1.3.
Eiser heeft tegen dat besluit beroep ingesteld. De rechtbank heeft het beroep op 19 februari 2024 op zitting behandeld. Hieraan hebben de gemachtigden van verweerder deelgenomen. Eiser en zijn gemachtigde zijn met bericht van verhindering niet verschenen.




Wat aan deze procedure vooraf ging

2. Naar aanleiding van een melding van geuroverlast heeft de politie op 13 april 2023 de woning van eiser doorzocht. Uit de bestuurlijke rapportage van 24 april 2023 blijkt volgens verweerder dat de politie tijdens de doorzoeking spullen heeft aangetroffen die mogelijk druggerelateerd zijn. Door de aangetroffen goederen en de aangetroffen situatie in de woning had de politie sterk het vermoeden dat er in de woning een cocaïnewasserij in werking was.

3. Vervolgens heeft verweerder op 3 juli 2023 een bestuurlijke waarschuwing uitgereikt aan zowel de pandeigenaar als aan eiser als bewoner van de woning. Verweerder heeft hiertoe overwogen dat zij een sluiting van de woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet niet evenredig vond, ondanks dat wel verzwarende omstandigheden aanwezig waren. Redengevend hiertoe waren voor verweerder het woonrecht van eiser en het feit dat eiser ten tijde van de doorzoeking in het buitenland verbleef en geen weet had van de activiteiten die zich afspeelden in de woning in relatie tot de omvang van de wasserij. Eiser moet voorkomen dat opnieuw de Opiumwet wordt overtreden en de openbare orde wordt verstoord, anders kan de woning alsnog gesloten worden voor een periode van drie maanden, aldus verweerder. Eiser heeft tegen de bestuurlijke waarschuwing bezwaar gemaakt.

4. Met het bestreden besluit heeft verweerder het bezwaar van eiser niet-ontvankelijk verklaard, omdat er geen sprake is van een besluit in de zin van artikel 1:3 van de Awb. Ook kan volgens verweerder niet gesproken worden van onevenredige gevolgen voortvloeiend uit de bestuurlijke waarschuwing, die maken dat deze met een besluit gelijk moet worden gesteld.



Beoordeling door de rechtbank

5. De rechtbank beoordeelt of verweerder het bezwaar van eiser gericht tegen de bestuurlijke waarschuwing terecht niet-ontvankelijk heeft verklaard. Zij doet dit aan de hand van de beroepsgronden die eiser heeft aangevoerd.

6. De rechtbank is van oordeel dat verweerder het bezwaar van eiser ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Hierna zal zij uitleggen hoe zij tot dit oordeel is gekomen en wat de gevolgen zijn van die beslissing.

7. Volgens vaste rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State (de Afdeling) is een waarschuwing in beginsel geen besluit. Dit kan anders zijn als het gaat om een op een wettelijk voorschrift gebaseerde waarschuwing die een voorwaarde is voor het toepassen van een sanctiebevoegdheid. In navolging van de conclusie van staatsraad advocaat-generaal Widdershoven (de advocaat-generaal) van
24 januari 2018, heeft de Afdeling beslist dat op beleidsregels gebaseerde of informele waarschuwingen geen besluiten zijn in de zin van de Awb. Daartegen kunnen in beginsel geen rechtsmiddelen worden aangewend.

8. De advocaat-generaal beschrijft in onderdeel 5.13 van voornoemde conclusie echter drie situaties waarin de waarschuwing voor de rechtsbescherming wel gelijkgesteld zou moeten worden met een besluit, omdat de alternatieve route om een rechterlijk oordeel over die waarschuwing te krijgen onevenredig bezwarend zou zijn. De advocaat-generaal benoemt dat het hierbij onder meer gaat om de situatie dat de termijn gedurende welke de waarschuwing negatieve gevolgen kan hebben zodanig lang is, dat de betrokkene in de rechterlijke procedure tegen de (uiteindelijke) sanctie de rechtmatigheid van de waarschuwing bewijsrechtelijk niet meer effectief kan bestrijden. In zo’n geval moet de waarschuwing voor de rechtsbescherming worden gelijkgesteld met een besluit, aldus de advocaat-generaal. Om bewijsnood te voorkomen en voor redenen van rechtszekerheid, moet daarbij volgens de advocaat-generaal voor dit soort waarschuwingen in beginsel een maximale termijn van twee jaar gelden. De advocaat-generaal heeft daarbij overwogen dat hij het niet bezwaarlijk acht dat de overtreding waarop de waarschuwing betrekking heeft na afloop van de gekozen termijn geen ‘sanctieverhogende’ factor meer kan zijn vanwege recidive, omdat in een dergelijk geval als gevolg van de niet-appellabiliteit van de waarschuwing de eerste overtreding ook niet in rechte onherroepelijk is vastgesteld.9. Niet in geschil is dat de aan eiser gegeven waarschuwing is gebaseerd op een beleidsregel en niet op een wettelijk voorschrift.

10. Eiser voert aan dat de bestuurlijke waarschuwing gelijk moet worden gesteld aan een besluit, omdat verweerder in de waarschuwing overweegt dat wanneer de openbare orde opnieuw wordt verstoord de woning op grond van het beleid alsnog voor een periode van drie maanden kan worden gesloten. Daaruit blijkt volgens eiser dat sprake is van een escalatieladder en eiser leest hierin een recidivegrond. Eiser stelt dat deze negatieve gevolgen hem lang kunnen achtervolgen en dat het daarom onevenredig bezwarend is om rechtsbescherming uit te stellen tot het moment dat er een sanctie wordt opgelegd die appellabel is.

11. De rechtbank heeft kennisgenomen van de gewijzigde Beleidsregels sluitingen en heropening Amsterdam, met publicatiedatum 31 januari 2023 (de beleidsregels). Daaruit blijkt dat verweerder het beleid voert dat bij constatering van een overtreding van de Opiumwet in een bewoonde woning in beginsel niet over wordt gegaan tot sluiting. Er wordt dan eerst een bestuurlijke waarschuwing gegeven, tenzij er verzwarende omstandigheden zijn. Indien binnen twee jaar opnieuw een overtreding van de Opiumwet in of vanuit de woning plaatsvindt, kan er alsnog worden overgegaan tot een sluiting. Hieruit volgt dat de bestuurlijke waarschuwing een geldigheidsduur heeft van twee jaar. Deze termijn is in lijn met de conclusie van de advocaat-generaal.

12. Uit paragraaf 2.3.4 van de beleidsregels volgt echter dat verweerder ook kan besluiten om direct tot sluiting van de woning over te gaan als sprake is van verzwarende omstandigheden en spoedeisend optreden vereist is. Eén van de verzwarende omstandigheden die in de beleidsregels genoemd wordt, is dat er sprake is van herhaling. In de beleidsregels is niet bepaald tot wanneer een eerdere overtreding van de Opiumwet als verzwarende omstandigheid kan worden meegenomen bij sluiting van de woning op grond van artikel 13b van de Opiumwet.

13. De rechtbank concludeert daaruit dat de gestelde overtreding van de Opiumwet waarop de bestuurlijke waarschuwing betrekking heeft, langer nadelige gevolgen kan hebben voor eiser dan de geldigheidsduur van de waarschuwing (twee jaar). Doordat er geen termijn is verbonden aan het meenemen van een eerdere overtreding als verzwarende omstandigheid, is het mogelijk dat de gestelde overtreding waar de bestuurlijke waarschuwing betrekking op heeft jaren later nog aan eiser wordt tegengeworpen. Het risico bestaat dat eiser dan in bewijsnood komt te verkeren en zich niet effectief kan verweren tegen de stelling van verweerder dat in de woning eerder sprake is geweest van overtreding van de Opiumwet. De rechtbank acht het om deze reden onevenredig bezwarend als eiser pas in een mogelijke latere procedure over sluiting van zijn woning een rechterlijk oordeel kan krijgen over de gestelde overtreding waar de bestuurlijke waarschuwing betrekking op heeft. Daarbij speelt een rol dat ten tijde van het geven van de bestuurlijke waarschuwing veelal onzeker is of en wanneer de overtreding door de strafrechter onherroepelijk zal worden vastgesteld. De bestuurlijke waarschuwing dient naar het oordeel van de rechtbank daarom gelijk gesteld te worden met een besluit. Dit betekent dat verweerder het bezwaar van eiser tegen de bestuurlijke waarschuwing ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard.
14. Verweerder heeft nog aangevoerd dat herhaling ook kan worden meegewogen bij sluiting zonder dat eerder een bestuurlijke waarschuwing is gegeven. Verweerder meent gelet hierop dat paragraaf 2.3.4 van de beleidsregels geen aanleiding kan vormen om de bestuurlijke waarschuwing gelijk te stellen met een besluit. De rechtbank volgt verweerder hierin niet. De rechtbank is namelijk van oordeel dat als eerder geen bestuurlijke waarschuwing is gegeven, een gestelde eerdere overtreding niet onbegrensd als verzwarende omstandigheid kan worden meegenomen bij de beslissing om over te gaan tot sluiting van een woning. Een dergelijke beslissing dient immers genomen te worden met inachtneming van de algemene beginselen van behoorlijk bestuur en daarbij zijn de onder 7. weergegeven overwegingen van de advocaat-generaal ook relevant. In dit kader kan bijvoorbeeld een rol spelen binnen welke termijn na de gestelde eerdere overtreding wordt overgegaan tot sluiting van de woning, dan wel of de overtreding onherroepelijk is vastgesteld door een strafrechter. Dit maakt het oordeel van de rechtbank daarom niet anders.



Conclusie en gevolgen

15. Het beroep is gegrond, omdat verweerder het bezwaar van eiser tegen de bestuurlijke waarschuwing ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard. Dit betekent dat eiser gelijk krijgt. De rechtbank vernietigt daarom het bestreden besluit. De rechtbank ziet geen reden om de rechtsgevolgen van het besluit in stand te laten of zelf een beslissing te nemen. Ook draagt de rechtbank niet aan verweerder op om het gebrek te herstellen met een betere motivering of een ander besluit (een zogenoemde bestuurlijke lus). Dit omdat deze zaak tot nu toe alleen ging over de ontvankelijkheid van het bezwaar.

16. De rechtbank bepaalt met toepassing van artikel 8:72, vierde lid, van de Awb dat verweerder een nieuw besluit moet nemen met inachtneming van deze uitspraak. De rechtbank geeft verweerder hiervoor een termijn van zes weken.

17. Omdat het beroep gegrond is moet verweerder het griffierecht aan eiser vergoeden en krijgt eiser ook een vergoeding van zijn proceskosten. Verweerder moet deze proceskostenvergoeding betalen. Deze vergoeding bedraagt € 875,- omdat de gemachtigde van eiser een beroepschrift heeft ingediend. Verder zijn er geen kosten gemaakt die vergoed kunnen worden.


Beslissing


De rechtbank:

- verklaart het beroep gegrond;
- vernietigt het besluit van 2 augustus 2023;
- draagt verweerder op binnen zes weken na de dag van verzending van deze uitspraak een nieuw besluit te nemen op het bezwaar met inachtneming van deze uitspraak;
- bepaalt dat verweerder het griffierecht van € 184,- aan eiser moet vergoeden;
- veroordeelt verweerder tot betaling van € 875,- aan proceskosten aan eiser.


Deze uitspraak is gedaan door mr. A.R. Vlierhuis, rechter, in aanwezigheid van
mr. A.E. van Duinen, griffier. De uitspraak is uitgesproken in het openbaar op 13 maart 2024.









griffier


rechter







Een afschrift van deze uitspraak is verzonden aan partijen op:




Informatie over hoger beroep
Een partij die het niet eens is met deze uitspraak, kan een hogerberoepschrift sturen naar de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State waarin wordt uitgelegd waarom deze partij het niet eens is met deze uitspraak. Het hogerberoepschrift moet worden ingediend binnen zes weken na de dag waarop deze uitspraak is verzonden. Kan de indiener de behandeling van het hoger beroep niet afwachten, omdat de zaak spoed heeft, dan kan de indiener de voorzieningenrechter van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State vragen om een voorlopige voorziening (een tijdelijke maatregel) te treffen.



Algemene wet bestuursrecht.


Conclusie advocaat-generaal Widdershoven , 24 januari 2018, ECLI:NL:RVS:2018:249.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 februari 2024, ECLI:NL:RVS:2024:631.


Zie overweging 5.4, vijfde alinea, van voornoemde conclusie van advocaat-generaal Widdershoven .


Zie artikel 2.3.3 van de beleidsregels.