ECLI:NL:CRVB:2026:1196

23/2597 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer











Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Overijssel van 27 juli 2023, 23/750 (aangevallen uitspraak)







Partijen:




Datum uitspraak: 25 augustus 2026

[appellant] te [woonplaats] (appellant)



college van burgemeester en wethouders van Enschede (college)



de Staat der Nederlanden (Minister van Justitie en Veiligheid) (Staat)


SAMENVATTING


Deze zaak gaat over de door het college als maatregel opgelegde verlaging van de bijstand van appellant. Het college heeft zijn uitkering één maand volledig ingehouden, omdat hij volgens het college onvoldoende heeft meegewerkt aan een hem aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Hierdoor heeft hij niet aan zijn arbeidsverplichtingen voldaan, zodat een maatregel moet worden opgelegd. Appellant is het niet eens met de verlaging van zijn bijstand. Ook beroept hij zich op dringende redenen, die hadden moeten leiden tot afstemming van de maatregel op zijn situatie en doet hij een beroep op het evenredigheidsbeginsel. In hoger beroep krijgt appellant geen gelijk; de maatregel blijft in stand.





PROCESVERLOOP


Appellant heeft hoger beroep ingesteld. Op 8 november 2023 heeft mr. D.F. Briedé, advocaat, zich als gemachtigde gesteld. Mr. Briedé heeft de gronden van het hoger beroep aangevuld en een nader stuk ingediend.



Het college heeft een verweerschrift ingediend.



In verband met de toekenning van schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn door de bestuursrechter heeft de Raad de Staat als partij aangemerkt.



Het onderzoek ter zitting heeft plaatsgevonden op 4 november 2025. Appellant is verschenen, bijgestaan door mr. Briedé. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door M.M. Nijboer en D.F.G. Pratter.





OVERWEGINGEN



Inleiding


1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.



1.1.
Appellant ontvangt sinds 1 april 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande. Appellant is bekend met rugklachten. Op hem zijn de arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW van toepassing.



1.2.
Op verzoek van het college zijn de arbeidsmogelijkheden van appellant onderzocht. In het rapport van SCIO consult van 6 oktober 2014 heeft arts F. Knol geconcludeerd dat er geen beperkingen zijn ten aanzien van het verrichten van arbeid als rechtstreeks en objectief medisch vast te stellen gevolg van ziekte en gebrek. Appellant is normaal belastbaar.



1.3.
Van 1 augustus 2014 tot 1 april 2015 heeft appellant werkzaamheden bij [naam winkel] verricht op basis van een oproepcontract. Appellant heeft in de periode van 1 augustus 2015 tot 10 maart 2017 inkomsten uit arbeid gehad bij [naam cateringbedrijf] .


1.4.
Nadat appellant met een medewerker van de afdeling Werk van de gemeente (hierna: werkzoekendenbegeleider) een zogenoemd diagnosegesprek had gevoerd, waarbij onder meer zijn klachten en de behandelingen voor deze klachten werden besproken, heeft het college appellant van 10 augustus 2018 tot 19 september 2018 en van 11 februari 2019 tot 6 augustus 2019 gedeeltelijk ontheven van zijn arbeidsverplichtingen als bedoeld in artikel 9, eerste lid, van de PW. In de eerste periode was alleen de sollicitatieplicht tijdelijk vervallen. In de tweede periode hoefde appellant niet actief naar een betaalde baan te zoeken. De rest van de verplichtingen was in die perioden nog van kracht.



1.5.
Op verzoek van het college werden de arbeidsmogelijkheden van appellant in 2021 opnieuw onderzocht. In het rapport van Ausems en Kerkvliet van 26 mei 2021 (medisch rapport) heeft R.J.H. Klooster, sociaal geneeskundige, geconcludeerd dat de rugklachten van appellant bij onderzoek worden bevestigd en dat deze klachten beperkingen geven voor lang in één houding staan of zitten. Ook zwaar tillen of veelvuldig bukken is beperkt. De sociaal geneeskundige acht op grond van onderzoek psychische klachten aanwezig, die mogelijk de rugklachten beïnvloeden. Psychologisch onderzoek is nodig om een goed beeld te krijgen van de psychische klachten en behandelmogelijkheden. Voorlopig verdient het aanbeveling stress, zoals hoge werkdruk of een dwingend werktempo, te vermijden. De belasting dient geleidelijk te worden opgebouwd. Te beginnen met bijvoorbeeld halve dagen.



1.6.
Na bespreking van dit rapport met appellant, heeft het college appellant van 23 juli 2021 tot 15 september 2021 gedeeltelijk ontheven van de arbeidsverplichtingen, namelijk alleen van de sollicitatieverplichting, omdat appellant zich binnenkort zal melden bij een deskundige voor zijn aandoeningen. De verplichting om mee te werken aan een onderzoek naar de mogelijkheden van scholing en/of activiteiten die de kans op betaald werk vergroten blijven onverkort gelden.



1.7.
In een telefoongesprek met een werkzoekendenbegeleider van het college op 24 november 2021 heeft appellant onder meer verteld dat hij twee keer therapie heeft gehad voor zijn rugklachten bij een pijnkliniek en dat hem toen gezegd is dat het geen zin had om terug te komen. Hierna is appellant op 1 december 2021 aangemeld voor een op werk gericht traject, het traject DCW Praktijkdiagnose (traject), om zijn belastbaarheid voor de arbeidsmarkt te beoordelen. De verplichting om hieraan mee te werken is neergelegd in een besluit van 1 december 2021. Appellant heeft hiertegen geen bezwaar gemaakt. Appellant is op 21 december 2021 opgeroepen om 5 januari 2022 te verschijnen. Appellant heeft de afspraak afgezegd met als reden dat hij vrijgesteld is en bezwaar gaat maken tegen dit traject en is vervolgens ook niet verschenen.



1.8.

Bij besluit van 25 januari 2022, na bezwaar gehandhaafd bij besluit van 31 januari 2023 (bestreden besluit), heeft het college de bijstand van appellant bij wijze van maatregel met ingang van 1 februari 2022 met 100% verlaagd voor de duur van een maand. Aan de besluitvorming heeft het college ten grondslag gelegd dat appellant geweigerd heeft deel te nemen aan het traject. Appellant is daarmee de verplichting als bedoeld in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW niet nagekomen. Dit kan appellant worden verweten. Dringende redenen om de maatregel af te stemmen op appellant zijn situatie zijn niet gebleken.

Uitspraak van de rechtbank



2. Bij de aangevallen uitspraak heeft de rechtbank het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard.



Het standpunt van appellant



3. In hoger beroep heeft appellant zich op hierna te bespreken gronden tegen de aangevallen uitspraak gekeerd.




Het oordeel van de Raad


4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de opgelegde maatregel, in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellant in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.




Wettelijk kader




4.1.
Het college verlaagt op grond van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW in ieder geval de bijstand overeenkomstig het vijfde, zesde, zevende of achtste lid ter zake van het niet nakomen door de belanghebbende van de verplichting het gebruik maken van door het college aangeboden voorzieningen, waaronder, voor zover van belang, begrepen meewerken aan onderzoek naar zijn of haar mogelijkheden tot arbeidsinschakeling.


4.1.1.
Als de betrokkene een verplichting als bedoeld in het vierde lid niet is nagekomen verlaagt het college de bijstand met 100%. Dit staat in het vijfde lid. De periode van de verlaging wordt bepaald in de verordening, als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a van de PW, en duurt ten minste een maand en ten hoogste drie maanden. De verordening als bedoeld in artikel 8, eerste lid, aanhef en onder a, van de PW is in dit geval de Maatregelverordening Participatiewet, IOAW en IOAZ gemeente Enschede 2020 (Verordening). Op grond van artikel 10, eerste lid, van de Verordening wordt bij niet nakoming van een geüniformeerde verplichting (zoals daarvan sprake is in artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW) een maatregel opgelegd van 100% voor de duur van een maand.



4.1.2.
Het college ziet af van het opleggen van een maatregel, als elke vorm van verwijtbaarheid ontbreekt. Dat staat in artikel 18, negende lid, van de PW. Het college stemt verder een op te leggen maatregel of een opgelegde maatregel af op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven, indien naar zijn oordeel, gelet op bijzondere omstandigheden, dringende redenen daartoe noodzaken. Dat staat in artikel 18, tiende lid, van de PW.



Maatregel






4.2.
Niet in geschil is dat het aangeboden traject een door het college aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling is. Ook niet in geschil is dat appellant hieraan niet heeft meegewerkt. Dit betekent dat hij de verplichting van artikel 18, vierde lid, aanhef en onder h, van de PW niet is nagekomen.



Kan appellant het niet meewerken worden verweten?





4.3.
Appellant heeft aangevoerd dat hem niet verweten kan worden dat hij niet heeft meegewerkt aan het traject, omdat het opgelegde traject niet passend was. Het college had op grond hiervan moeten afzien van het opleggen van een maatregel. Appellant heeft ter onderbouwing van dit standpunt aangevoerd dat hij in 2014 is afgekeurd door de gemeente, dat hij sindsdien telkens is vrijgesteld van de arbeidsverplichtingen en dat zijn medische situatie, anders dan volgt uit het medisch rapport, onveranderd is gebleven. Het medisch onderzoek dat aan het medisch rapport ten grondslag is gelegd, bestond uit alleen een gesprek van 10 minuten en is niet juist. Appellant is onder meer niet depressief. Deze beroepsgrond slaagt niet.



4.4.
De bewijslast van feiten en omstandigheden, die het oordeel kunnen dragen dat appellant geen enkel verwijt treft van het niet nakomen van de verplichting om mee te werken aan de aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling, rust op hem. Dit vloeit voort uit het uitzonderingskarakter van artikel 18, negende lid, van de PW.


4.4.1.
Appellant heeft niet aan zijn bewijslast voldaan. Uit de dossierstukken blijkt niet dat appellant in 2014 onafgebroken volledig is ontheven van zijn arbeidsverplichtingen. Appellant is wel een aantal keren voor een beperkte periode gedeeltelijk ontheven van bepaalde arbeidsverplichtingen, maar nimmer van de verplichting om gebruik te maken van een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling. Het door het college aangeboden traject betrof nu juist een voorziening gericht op arbeidsinschakeling. De tijdelijke gedeeltelijke ontheffingen betekenen ook niet dat appellant toen – in zijn woorden – was ‘afgekeurd’. Appellant heeft ook niet met medische stukken of anderszins onderbouwd dat het medisch rapport onzorgvuldig tot stand is gekomen of anderszins onjuist is. Hieruit volgt dat appellant verplicht was om mee te werken aan het traject. Het medisch rapport noemt verder nog een aantal medische aandachtspunten, die bij de arbeidsinschakeling van appellant in acht moeten worden genomen. Het traject was bovendien juist gericht op het beoordelen van de belastbaarheid van appellant voor de arbeidsmarkt. Zoals het college ter zitting heeft toegelicht, hield het traject alleen een gesprek in om te onderzoeken wat zijn mogelijkheden waren, zodat het niet als belastend voor appellant kan worden aangemerkt. Gelet op de doelstelling van het traject om appellant zijn arbeidsmogelijkheden te onderzoeken, kan het traject dan ook als een passende voorziening worden aangemerkt. Het kan appellant daarom worden verweten dat hij hieraan niet heeft meegewerkt.



Is er strijd met het evenredigheidsbeginsel of zijn er dringende redenen om de opgelegde maatregel af te stemmen?






4.5.
Appellant heeft verder aangevoerd dat het bestreden besluit in strijd is met het evenredigheidsbeginsel. Ook heeft appellant een beroep gedaan op dringende redenen als bedoeld in artikel 18, tiende lid, van de PW, op grond waarvan de maatregel zou moeten worden gematigd. Appellant was in de veronderstelling dat hij sinds 2014 was afgekeurd. Het college heeft hem sindsdien wisselend met rust gelaten tot het moment van het aanbieden van het traject in 2021. De keuring die hieraan ten grondslag is gelegd, was niet zorgvuldig en het aangeboden traject is niet passend. Deze omstandigheden maken het bestreden besluit onevenredig en vormen dringende redenen om de maatregel te matigen. Ook deze beroepsgronden slagen niet. Daarvoor is het volgende van belang, waarbij deze gronden in samenhang worden besproken.



4.6.
De Raad stelt voorop dat de uniforme maatregel, opgenomen in artikel 18, vierde lid, onder h, van de PW in samenhang gelezen met het vijfde lid van dat artikel geen discretionaire maar een gebonden belastende bevoegdheid tot afstemming van bijstand toekent aan het college. Deze bepaling is neergelegd in een wet in formele zin. De uitoefening van die bevoegdheid kan behoudens een beperkte uitzondering niet getoetst worden aan het evenredigheidsbeginsel, zoals hierna onder 4.6.3 en verder wordt toegelicht. Gelet hierop moet, voordat beoordeeld wordt of de oplegging van de maatregel in strijd is met het evenredigheidsbeginsel, eerst onderzocht worden of de opgelegde maatregel met toepassing van artikel 18, tiende lid, van de PW moet worden afgestemd, dat wil zeggen gematigd of achterwege gelaten. Dit is in overeenstemming met de vaste rechtspraak dat een beroep op onevenredigheid van de opgelegde maatregel in verhouding tot de gedraging of de omstandigheden van de betrokkene (eerst) wordt beoordeeld in het kader van het tiende lid.


4.6.1.
De matigingsbevoegdheid van artikel 18, tiende lid, van de PW is een gebonden begunstigende bevoegdheid op grond van een wet in formele zin. De bijstandverlenende instantie heeft bij afstemming van de maatregel in het kader van artikel 18, tiende lid, van de PW wel beoordelingsruimte. Bij de beoordeling of de maatregel moet worden afgestemd, is geen plaats voor een belangenafweging. De beoordelingsruimte is uitsluitend toegekend aan de bijstandverlenende instantie om de vraag te beantwoorden of dringende redenen bestaan die ertoe noodzaken om een opgelegde maatregel af te stemmen gelet op de omstandigheden van de belanghebbende en diens mogelijkheden om middelen te verwerven. De invulling van het begrip ‘dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden’ in deze bepaling is volgens vaste rechtspraak niet beperkt tot de onaanvaardbaarheid van de gevolgen die een maatregel heeft voor de betrokkene gelet op diens persoonlijke omstandigheden. Dit volgt uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 18, tiende lid, van de PW. Het begrip omvat ook een beoordeling van de omstandigheden en de mogelijkheden en middelen van de betrokkene of het gezin. De wetgever hecht bij een op te leggen maatregel uitdrukkelijk belang aan het individualiseringsbeginsel. Dit betekent dat het begrip ‘dringende redenen gelet op bijzondere omstandigheden’ in overeenstemming met de wetsgeschiedenis van deze bepaling, anders en ruimer moet worden opgevat dan het begrip dringende redenen zoals tot uitdrukking komt in de vaste rechtspraak over toepassing van bijvoorbeeld artikel 18a, zevende lid, van de PW. Dit is vaste rechtspraak.



4.6.2.
Het college heeft tot het oordeel kunnen komen dat wat appellant heeft aangevoerd, geen dringende redenen zijn die ertoe noodzaken om de opgelegde maatregel af te stemmen. Na het beëindigen van de door appellant verrichte werkzaamheden in maart 2017 heeft het college niet voor langere duur stilgezeten of een verkeerde voorstelling van zaken gegeven. Het college heeft juist zorgvuldigheidshalve rekening gehouden met (de behandeling van) de klachten van appellant en opnieuw de belastbaarheid van appellant laten beoordelen. Uit 4.4.1 volgt bovendien dat geen sprake is geweest van een onzorgvuldige beoordeling van de belastbaarheid.



4.6.3.
De onder 4.1 tot en met 4.1.2 weergegeven bepalingen van de PW zijn ingevoerd bij de Wet maatregelen Wet werk en bijstand. Bij wet in formele zin is dus dwingend voorgeschreven dat bij het niet nakomen van de verplichting om mee te werken aan een aangeboden voorziening gericht op arbeidsinschakeling, een uniforme maatregel wordt opgelegd. Zoals de Raad eerder heeft overwogen, staat het toetsingsverbod van artikel 120 van de Grondwet bij de huidige stand van de rechtsontwikkeling aan toetsing van die bepaling aan het evenredigheidsbeginsel in de weg. Dit is alleen anders in het geval van bijzondere omstandigheden die de wetgever niet of niet ten volle in zijn afweging heeft verdisconteerd of bij bijzondere omstandigheden die meebrengen dat toepassing van de wettelijke bepaling zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven. Appellant heeft gesteld noch onderbouwd dat er sprake is van bijzondere omstandigheden die de wetgever niet of niet ten volle in zijn afweging heeft verdisconteerd. De wetgever heeft juist beoogd dat in dit soort gevallen van niet nakoming van één van de geharmoniseerde arbeidsverplichtingen steeds een uniforme maatregel wordt opgelegd. Dat sprake zou zijn van bijzondere omstandigheden waardoor toepassing van deze wettelijke bepaling zozeer in strijd is met algemene rechtsbeginselen of (ander) ongeschreven recht dat die toepassing achterwege moet blijven, heeft appellant niet geconcretiseerd.



4.6.4.
In het oorspronkelijke wetsvoorstel was nog voorzien in één standaardmaatregel voor de duur van drie maanden. Na kritiek van de Tweede Kamer heeft de wetgever in de Nota van Wijziging bij de Wet maatregelen Wet werk en bijstand en enkele andere wetten alsnog de mogelijkheid gegeven om in een verordening een keuze te maken tussen één, twee of drie maanden. De gemeenteraad van Enschede heeft hierbij gekozen voor de lichtst mogelijk uniforme maatregel, namelijk steeds van één maand en dat in de verordening vastgelegd.



4.6.5.
Indien een besluit (mede) berust op de toepassing van een algemeen verbindend voorschrift dat niet een wet in formele zin is, kan bij de toetsing van dat besluit aan onder meer het evenredigheidsbeginsel dat algemeen verbindend voorschrift exceptief worden getoetst aan datzelfde beginsel. In dit geval kan exceptieve toetsing aan het evenredigheidsbeginsel van de bepaling in de verordening waarbij de uniforme maatregel is bepaald op één maand, niet leiden tot het buiten toepassing laten van die bepaling. De aan de gemeenteraad gegeven verordenende bevoegdheid voorzag slechts in een keuze tussen een uniforme maatregel van een verlaging van bijstand gedurende één, twee of drie maanden en omvatte niet de bevoegdheid om te bepalen dat een kortere of in het geheel geen maatregel kan worden opgelegd. Buiten toepassing laten van deze bepaling kan de verplichting op grond van een wet in formele zin om een uniforme maatregel van een verlaging van bijstand gedurende ten minste één maand op te leggen, niet aantasten.



4.6.6.
Uit 4.6.3 tot en met 4.6.5 volgt dat het bestreden besluit de toets aan het evenredigheidsbeginsel doorstaat.



Schadevergoeding wegens overschrijding van de redelijke termijn






4.7.
De Raad beoordeelt, gelet op de duur van de procedure, of de redelijke termijn daardoor is overschreden en of daarom een vergoeding van immateriële schade moet worden toegekend. Die beoordeling vindt ambtshalve plaats omdat – kort gezegd – de termijnoverschrijding op het moment van het sluiten van de behandeling van de zaak ter zitting op 4 november 2025 niet te voorzien was. Vergelijk eerdere rechtspraak.



4.8.
Het gaat om de redelijke termijn, bedoeld in artikel 6, eerste lid, van het Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Die termijn bedraagt in dit geval vier jaren en is aangevangen op 11 april 2022, de datum waarop het college het bezwaarschrift van appellant tegen het besluit van 25 januari 2022 heeft ontvangen. Op het moment van deze uitspraak is de redelijke termijn overschreden. De overschrijding bedraagt in totaal ruim vier maanden (afgerond naar boven vijf maanden) en is voor (afgerond naar boven) vier maanden toe te rekenen aan het college en voor (afgerond naar boven) een maand toe te rekenen aan de rechterlijke fase van de procedure. De Raad zal daarom, met overeenkomstige toepassing van artikel 8:88 van de Algemene wet bestuursrecht, het college veroordelen tot betaling aan appellant van een bedrag van immateriële schadevergoeding van € 400,- en de Staat der Nederlanden veroordelen tot betaling aan appellant van een bedrag aan immateriële schadevergoeding van € 100,-.




Conclusie en gevolgen

5. Uit 4.1 tot en met 4.6.5 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De aangevallen uitspraak wordt bevestigd. Dit betekent dat de maatregel in stand blijft. Uit 4.7 en 4.8 volgt dat schadevergoeding aan appellant moet worden toegekend.

6. Omdat het hoger beroep niet slaagt krijgt appellant geen vergoeding voor zijn proceskosten en het betaalde griffierecht.


BESLISSING


De Centrale Raad van Beroep




bevestigt de aangevallen uitspraak;


veroordeelt het college tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 400,-;


veroordeelt de Staat der Nederlanden tot betaling aan appellant van een vergoeding van schade tot een bedrag van € 100,-.





Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte, M.F. Wagner en W.A. Timmer, in tegenwoordigheid van M.S. van Veller als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2026.





(getekend) O.L.H.W.I. Korte






De griffier is verhinderd te ondertekenen




Zie de uitspraken van 11 juni 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2036, 4 juli 2023, ECLI:NL:CRVB:2023:1343 en 5 april 2022, ECLI:NL:CRVB:2022:863.


Vergelijk de uitspraken van 11 november 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:1704 en ECLI:NL:CRVB:2025:1705.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 12 september 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:3676.


Stb. 2014, 269.


Zie de uitspraak van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700.


Kamerstukken II 2013/14, 33 801, nr. 24.


Zie de uitspraak van 15 mei 2025, ECLI:NL:CRVB:2025:700 onder 4.9 en daar genoemde rechtspraak.


Voor gevallen waar exceptieve toetsing wel leidde tot buiten toepassing laten van een bepaling van een dergelijke verordening, zie de uitspraken van 8 december 2020, ECLI:NL:CRVB:2020:3258, van 24 augustus 2021, ECLI:NL:CRVB:2021:2148 en van 14 maart 2011, ECLI:NL:CRVB:2011:BP6843.


In dit verband wordt verwezen naar het arrest van de Hoge Raad van 19 februari 2016, ECLI:NL:HR:2016:252, de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van 10 februari 2010, ECLI:NL:RVS:2010:BL3354, de uitspraak van het College van 15 juli 2016, ECLI:NL:CBB:2016:211 en de uitspraak van de Raad van 12 januari 2017, ECLI:NL:CRVB:2017:104.