ECLI:NL:CRVB:2026:1189

24/1149 PW


Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer












Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Gelderland van 4 april 2024, 23/4314 (aangevallen uitspraak)







Partijen:



het college van burgemeester en wethouders van Zevenaar (college)



de Minister van Werk en Participatie (minister)








Datum uitspraak: 1 september 2026


SAMENVATTING


De Raad komt in deze uitspraak terug van zijn eerdere uitspraak van 29 juni 2021 (ECLI:NL:CRVB:2021:1608). Anders dan in die uitspraak is geoordeeld, kan het in het Besluit Participatiewet (Besluit PW) in verbinding met de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ neergelegde verdeelmodel niet alleen in het kader van bezwaar en beroep tegen de toekenning van een voorlopige toekenning van een zogenoemde gebundelde uitkering op grond van artikel 69, eerste lid, van de Participatiewet (PW) exceptief worden getoetst, maar ook exceptief worden getoetst in het kader van bezwaar en beroep tegen de definitieve toekenning van een zogenoemde gebundelde uitkering op grond van artikel 71, tweede lid, van de PW.





PROCESVERLOOP


Namens het college heeft mr. T.E.P.A. Lam, advocaat, hoger beroep ingesteld. De minister heeft een verweerschrift en nadere stukken ingediend.



De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 9 juni 2026. Voor het college zijn verschenen mr. Lam, mr. M. van Moorsel, N. Janssen en mr. drs. ir. W.P. Verbeek. De minister heeft zich laten vertegenwoordigen door mr. R.E. van der Kamp en M.A. Prijs.





OVERWEGINGEN




Inleiding


1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.


1.1.
Bij besluit van 1 oktober 2021 heeft de minister het college op grond van artikel 69, eerste lid, van de PW een voorlopig budget voor de zogenoemde gebundelde uitkering Participatiewet, IOAW, IOAZ en Bbz 2004 (gebundelde uitkering) over 2022 toegekend van € 11.230.848,-. Voor de verdeling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor verdeling onder gemeenten en de vaststelling van deze uitkering heeft de minister gebruik gemaakt van het verdeelmodel 2022 zoals dat is neergelegd in het Besluit PW in verbinding met de Regeling Participatiewet, IOAW en IOAZ. Het college heeft geen bezwaar gemaakt tegen het besluit van 1 oktober 2021.


1.2.
Bij besluit van 30 september 2022 heeft de minister het college op grond van artikel 71 van de PW een definitief budget voor de gebundelde uitkering over 2022 toegekend ten bedrage van € 10.360.640,-. Het definitieve budget wijkt af van het voorlopig budget in die zin dat het macrobudget voor 2022 € 425.000.000 lager is vastgesteld dan het voorlopige macrobudget 2022. Het college heeft tegen het besluit van 30 september 2022 bezwaar gemaakt. Bij besluit van 1 juni 2023 (bestreden besluit) heeft de minister het bezwaar ongegrond verklaard. Hieraan heeft de minister ten grondslag gelegd dat de gebundelde uitkering is aangepast omdat de begrotingswetgever het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, van de PW (macrobudget) in het uitvoeringsjaar op basis van nieuwe ramingsgegevens heeft aangepast. Deze aanpassing is door de wetgever in een wet in formele zin vastgelegd en kan in bezwaar niet ter discussie staan. Het besluit van 1 oktober 2021 en de daarbij toegepaste verdeling van het macrobudget heeft formele rechtskracht gekregen en kan ook niet ter discussie worden gesteld. In bezwaar kan daarom alleen de verdeling over gemeenten van het bedrag waarmee het macrobudget is verlaagd, ter discussie staan.




Uitspraak van de rechtbank



2. De rechtbank heeft het beroep tegen het bestreden besluit ongegrond verklaard en daarmee het bestreden besluit in stand gelaten.

Het standpunt van het college


3. Het college is het niet eens met de uitspraak van de rechtbank. Wat hij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.



Het oordeel van de Raad


4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit over de toekenning van het definitieve budget voor de gebundelde uitkering voor het jaar 2022 in stand heeft gelaten aan de hand van wat het college in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.


4.1.
Het college heeft aangevoerd dat het verdeelmodel van 2022 exceptief kan en moet worden getoetst in deze procedure en dat de formele rechtskracht van het besluit van 1 oktober 2021 daar niet aan in de weg staat. Deze beroepsgrond slaagt. Hiertoe is het volgende redengevend.

4.1.1.
De grondslag voor de toekenning van de voorlopige gebundelde uitkering is gelegen in artikel 69, eerste lid, van de PW. Voor de verdeling van het totale bedrag dat beschikbaar is voor de verdeling onder gemeenten (macrobudget) en de vaststelling van de voorlopige gebundelde uitkering maakt de minister gebruik van het verdeelmodel dat is neergelegd in het Besluit PW. De grondslag voor de toekenning van de definitieve gebundelde uitkering is gelegen in artikel 71 van de PW.


4.1.2.

De minister heeft ter zitting verklaard dat op basis van het verdeelmodel van artikel 6 van het Besluit PW per gemeente een percentage wordt vastgesteld dat weergeeft welk aandeel een gemeente heeft in het totale (voorlopige) macrobudget. Ditzelfde percentage wordt vervolgens gebruikt om het aandeel van die gemeente in het definitieve macrobudget te berekenen als bedoeld in artikel 71, tweede lid, van de PW. Nu dit percentage al bij het voorlopige budget wordt vastgesteld, dient dat in een procedure tegen dat besluit te worden bestreden en kan dit niet meer bij de vaststelling van het definitieve budget worden aangevochten, aldus de minister.

Wettekst




4.1.3.

Anders dan de minister uit de genoemde bepalingen opmaakt, volgt uit de tekst van artikel 71 van de PW niet dat het definitieve budget wordt gebaseerd op een gefixeerd percentage van het totale macrobudget dat is vastgesteld door middel van het verdeelmodel. Artikel 71, eerste lid, van de PW verwijst naar artikel 69, eerste lid, en noemt artikel 69, derde lid, van de PW niet. Ook is de vaststelling van het percentage op basis van de regels voor de verdeling van de uitkering als bedoeld in artikel 69, derde lid, van de PW, het verdeelmodel, niet een rechtsgevolg van het besluit tot vaststelling van het voorlopige budget, maar een manier om tot vaststelling van het voorlopige budget te komen. Dit betekent dat de formele rechtskracht van het besluit tot vaststelling van het voorlopige budget niet aan exceptieve toetsing van het verdeelmodel in de procedure tegen de toekenning van het definitieve budget in de weg staat. Verder wordt op grond van artikel 6 van het Besluit PW alleen het aandeel vastgesteld in het budget dat bedoeld is voor de toekenning van uitkeringen genoemd in artikel 69, eerste lid, onder a, van de PW. Het budgetaandeel voor de loonkostensubsidie wordt met toepassing van artikel 69, eerste lid, onder b, van de PW, zoals de minister ter zitting heeft verklaard, los daarvan op grond van daadwerkelijke realisatie vastgesteld en kan bij de definitieve toekenning ook nog veranderen. Hieruit volgt dat het totale percentage (voor a en b samen) in het macrobudget bij de toekenning van het definitieve budget nog kan wijzigen ten opzichte van het voorlopige aandeel, zodat ook daarom geen sprake is van een bij het voorlopige budget gefixeerd percentage.

Adequate rechtsbescherming




4.1.4.
Ook vanuit het oogpunt van adequate rechtsbescherming is het nodig dat de hoogte van het aandeel van een gemeente in het macrobudget nog kan worden aangevochten in de procedure tegen het besluit over het definitieve budget. Bij de vaststelling van het voorlopige budget weet een gemeente namelijk vaak nog niet of er benadeling zal zijn en zo ja, of die onevenredig is ten opzichte van andere gemeenten. Pas bij de vaststelling van het definitieve budget kan dat de gemeente bekend zijn. Als het verdeelmodel exceptief toetsend alleen kan worden aangevallen bij de vaststelling van het voorlopige budget, zullen gemeenten preventief bezwaar en beroep moeten indienen omdat zij niet weten of zij uiteindelijk (bij toekenning van het definitieve budget) onevenredig zullen worden benadeeld. In deze zaak heeft het college dat ook aangevoerd, waar het erop wijst dat ten tijde van de voorlopige toekenning voor het jaar 2022 die in 2021 plaatsvond, bij het college nog niet bekend was of er sprake zou zijn van een daadwerkelijk tekort over het jaar 2022, laat staan wat de omvang van dat tekort zou zijn. Dat de beoordeling van de evenredigheid van besluiten op grond van het verdeelmodel pas goed kan worden beoordeeld bij de definitieve toekenning, wordt geïllustreerd door het volgende. In de rechtspraak van de Raad tot nu toe zijn de besluiten tot toekenning van de definitieve budgetten steeds, al dan niet uit praktische overwegingen, bij de beoordeling van een geschil over de voorlopige budgetten betrokken. De evenredigheid van de benadeling is in die rechtspraak steeds beoordeeld aan de hand van het bedrag van het definitieve budget.


4.1.5.
De minister heeft als bezwaar hiertegen geuit dat het macrobudget na de definitieve toekenning over alle gemeenten definitief is verdeeld. Het macrobudget is dan zogezegd ‘op’. Als een aandeel van een gemeente daarna wijzigt omdat er een tekortkoming is in het verdeelmodel die onevenredig uitpakt voor de betrokken gemeente, dan kunnen de definitieve budgetten van andere gemeenten niet worden aangepast. Dit is echter inherent aan het feit dat de rechtsbescherming tegen het definitieve besluit na afloop van het begrotingsjaar plaatsvindt. Dit komt voor rekening en risico van de minister.



4.2.
Uit 4.1.1 tot en met 4.1.5 volgt dat, anders dan de Raad heeft geoordeeld in zijn uitspraak van 29 juni 2021, de rechtmatigheid van het in het Besluit PW neergelegde verdeelmodel exceptief kan worden getoetst in de procedure over een besluit op grond van artikel 71, tweede lid, van de PW. Omdat de minister dit, ondanks de bezwaargronden die daarop zagen, heeft nagelaten, komt het bestreden besluit voor vernietiging in aanmerking.



Conclusie en gevolgen

4.3.

Uit 4.2 volgt dat het hoger beroep slaagt. De aangevallen uitspraak zal worden vernietigd. De Raad zal het beroep gegrond verklaren en het besluit van 1 juni 2023 vernietigen wegens strijd met artikel 7:12 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Omdat in de besluitvorming niet aan de orde is geweest en ter zitting van de rechtbank en de Raad de discussie over de rechtmatigheid van het verdeelmodel 2022 nog nauwelijks is gevoerd, kan de Raad het hoger beroep niet finaal beslechten. De minister zal een nieuwe beslissing op het bezwaar moeten nemen met inachtneming van deze uitspraak. Met het oog op een efficiënte afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.
5. Het college krijgt een vergoeding voor de kosten die hij in beroep en hoger beroep heeft moeten maken. Deze kosten worden begroot op € 1.868,- in beroep (1 punt voor het beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de rechtbank) en € 1.868,- in hoger beroep (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting van de Raad) voor verleende rechtsbijstand, totaal € 3.736,-. Ook krijgt het college het door hem in beroep en hoger beroep betaalde griffierecht van totaal € 924,- terug.





BESLISSING


De Centrale Raad van Beroep





vernietigt de aangevallen uitspraak;


verklaart het beroep gegrond en vernietigt het besluit van 1 juni 2023;


draagt de minister op een nieuwe beslissing op bezwaar te nemen met inachtneming van deze uitspraak en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;


veroordeelt de minister in de proceskosten van het college tot een bedrag van € 3.736,-;


bepaalt dat de minister aan het college het in beroep en in hoger beroep betaalde griffierecht van in totaal € 924,- vergoedt.






Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en J.T.H. Zimmerman en E.C.G. Okhuizen als leden, in tegenwoordigheid van A.T. Dannenberg als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 1 september 2026.






(getekend) O.L.H.W.I. Korte




(getekend) A.T. Dannenberg




Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke regels



Participatiewet




Artikel 69

1. Onze Minister verstrekt jaarlijks ten laste van ’s Rijks kas aan het college een uitkering om het college van middelen te voorzien met het oog op:
a. het toekennen van algemene bijstand en van uitkeringen als bedoeld in de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte werkloze werknemers en de Wet inkomensvoorziening oudere en gedeeltelijk arbeidsongeschikte gewezen zelfstandigen en voor de daarbij verschuldigde loonbelasting, premies volksverzekeringen en de inkomensafhankelijke bijdrage, bedoeld in artikel 42 van de Zorgverzekeringswet;
b. de kosten van de loonkostensubsidies, die op grond van artikel 10d, worden verstrekt.
2. Bij wet wordt het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering, bedoeld in het eerste lid, vastgesteld, waarbij uitgangspunt is dat dit bedrag voor het desbetreffende kalenderjaar toereikend is voor de geraamde kosten van alle gemeenten in verband met uitgaven als bedoeld in het eerste lid.
3. Bij of krachtens algemene maatregel van bestuur worden regels gesteld voor de verdeling van de uitkering, bedoeld in het eerste lid, onder de gemeenten en het verzamelen van gegevens noodzakelijk voor het vaststellen van deze verdeling.
4. De uitkering aan het college wordt ten minste drie maanden voorafgaand aan het kalenderjaar waarop zij betrekking heeft door Onze Minister bekend gemaakt.


Artikel 71

1. Het totale bedrag, bedoeld in artikel 69, tweede lid, voor de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt in het jaar waarop het bedrag betrekking heeft bij of krachtens de wet aangepast op basis van nieuwe ramingsgegevens.
2. Indien het totale bedrag wordt herzien, wordt het bedrag waarmee de uitkering, bedoeld in artikel 69, eerste lid, wordt aangepast binnen een periode van vier weken na de herziening door Onze Minister vastgesteld.



Besluit PW




Artikel 3


1. De uitkering voor een gemeente wordt bepaald aan de hand van de volgende formule:


U = BO + BL + BDTI + BLKS + BAJ



Waarbij:


a. U de Uitkering is;
b. BO het deel van de uitkering is dat objectief wordt vastgesteld;
c. BL het deel van de uitkering dat is bepaald op basis van de historische lasten;
d. BDTI het deel van de uitkering is dat wordt verstrekt ten behoeve van uitkeringen aan dak- en thuislozen en instellingsbewoners;
e. BLKS het deel van de uitkering is dat wordt verstrekt ten behoeve van de loonkostensubsidies; en
f. BAJ het deel van de uitkering is dat wordt verstrekt ten behoeve van uitkeringen in het kader van de aanvullende jongerennorm.
5. Het deel van het budget dat wordt verstrekt ten behoeve van de loonkostensubsidies, wordt bepaald aan de hand van de volgende formule:
BLKS = LKS/TLKS * TBLKS


Waarbij:


a. LKS staat voor de gemeentelijke netto uitgaven aan loonkostensubsidies op grond van de PW;
b. TLKS staat voor het totaal van de gemeentelijke netto uitgaven aan loonkostensubsidies op grond van de PW; en
c. TBLKS het deel van het beschikbare macrobudget is dat wordt verdeeld ten behoeve van de loonkostensubsidies.


Artikel 6


1. Aan de hand van het verdeelmodel dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit worden de objectief bepaalde kosten voor algemene bijstand en uitkeringen, bedoeld in artikel 69, eerste lid, onderdeel a, waaronder de algemene bijstand ten behoeve van zelfstandigen op grond van het Bbz 2004 vastgesteld.
2. Het totale bedrag dat beschikbaar is voor de uitkering aan de gemeenten is het beschikbare macrobudget.
3. Jaarlijks worden bij ministeriële regeling voor alle indicatoren zoals opgenomen in tabel 1 en tabel 3 en de typen normbedragen zoals opgenomen in tabel 2 van de bijlage bij dit besluit de gewichten en de peildata respectievelijk de bedragen vastgesteld.
4. Bij ministeriële regeling kunnen nadere regels worden gesteld voor de toepassing van de artikelen 2 en 3, en het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, ter voorkoming van onvoorziene en ongewenste verdeeleffecten.
5. De minister kan de uitkering herzien indien wordt geconstateerd dat in de toepassing van de formule, bedoeld in artikel 3, eerste lid, of het objectief verdeelmodel, dat is opgenomen in de bijlage bij dit besluit, fouten zijn gemaakt. De herziening vindt uiterlijk plaats op het moment van aanpassing van het totale bedrag, bedoeld in artikel 71 van de wet.
6. Bij een wijziging van de gemeentelijke indeling wordt voor de budgetberekening uitgegaan van een redelijke inschatting van de situatie zoals die zou zijn geweest als de instelling, splitsing of opheffing van gemeenten in de van belang zijnde jaren al was ingegaan.


Artikel 3, vijfde lid, van het Besluit PW.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 1 juli 2019, ECLI:NL:CRVB:2019:2016, onder 5.1.


ECLI:NL:CRVB:2021:1608.