ECLI:NL:CRVB:2026:1144

24/2114 PW, 24/2115 PW, 24/2116 PW


Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer












Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Den Haag van 22 augustus 2024, 23/4237, 23/5818 en 23/5819 (aangevallen uitspraak)







Partijen:




[appellante] te [woonplaats] (appellante)



het college van burgemeester en wethouders van Den Haag (college)








Datum uitspraak: 18 augustus 2026


SAMENVATTING


Deze zaken gaan over de intrekking en terugvordering van de bijstand van appellante. Het college heeft aan de intrekking ten grondslag gelegd dat appellante haar hoofdverblijf niet op haar uitkeringsadres had in de periode waarover de bijstand is ingetrokken en teruggevorderd. Appellante voert aan dat deze intrekking en terugvordering geen stand kunnen houden omdat het onderzoek van het college te ver is gegaan. Deze grond slaagt niet. Het onderzoek voldoet aan de beginselen van proportionaliteit en subsidiariteit. De Raad is het wel met appellante eens dat er onvoldoende feitelijke grondslag is voor de gehele periode van intrekking en terugvordering. In een gedeelte van die periode liggen namelijk geschatte gegevens van het nutsverbruik van appellante op het uitkeringsadres en het pin- en bestelgedrag van appellante in een andere gemeente ten grondslag aan de besluiten. Die bevindingen zijn onvoldoende om aannemelijk te achten dat appellante haar hoofdverblijf toen niet op het uitkeringsadres had. Het college heeft wel aannemelijk gemaakt dat daarvan vanaf een latere datum sprake is.





PROCESVERLOOP


Namens appellante heeft mr. R. Küçükünal, advocaat, hoger beroep ingesteld. Het college heeft een verweerschrift ingediend.



De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 7 juli 2026. Voor appellante is mr. Küçükünal verschenen. Het college heeft zich laten vertegenwoordigen door J. Ameziane.





OVERWEGINGEN




Inleiding


1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.


1.1.
Appellante ontvangt sinds 8 november 2014 bijstand, laatstelijk op grond van de Participatiewet (PW), naar de norm voor een alleenstaande ouder. Naar aanleiding van een interne melding dat appellante inkomsten niet zou hebben gemeld, is een toezichthouder van de gemeente Den Haag in oktober 2022 een onderzoek gestart naar de rechtmatigheid van de aan appellante verstrekte bijstand.

1.1.1.
In het kader van een administratief onderzoek heeft de toezichthouder de al in het dossier aanwezige bankafschriften van medio 2021 van appellante bekeken. Daarbij is opgevallen dat vrijwel alle pinbetalingen in [plaats 1] plaatsvinden en dat er ook een betaling heeft plaatsgevonden voor een abonnement voor het openbaar vervoer (OVabonnement) voor [plaats 1] . Naar aanleiding van deze bevindingen is het vermoeden ontstaan dat appellante niet haar hoofdverblijf op het uitkeringsadres had. Dat was voor de toezichthouder aanleiding om een vervolgonderzoek te starten.


1.1.2.
De toezichthouder heeft in dat kader verbruiksgegevens gevorderd. Daaruit kwam naar voren dat appellante in de periode 15 augustus 2020 tot en met 1 augustus 2021 op het uitkeringsadres een stroomverbruik had van 449 kWh en een gasverbruik van 581 m3. In de periode van 2 augustus 2021 tot en met 14 augustus 2022 had zij een stroomverbruik van 0 kWh en een gasverbruik van 1 m3. Appellante had verder in de periode van 18 januari 2021 tot 20 februari 2022 een waterverbruik van 2 m³. Naar aanleiding van de betaling van het OV-abonnement voor [plaats 1] heeft de toezichthouder contact gezocht met de leerplichtambtenaar van de gemeente Den Haag. Deze heeft desgevraagd verklaard dat de in 2008 geboren thuiswonende dochter van appellante sinds 1 augustus 2021 in [plaats 1] naar een middelbare school gaat. De toezichthouder heeft vervolgens gegevens gevorderd van een webshop, waaraan appellante herhaaldelijk betalingen deed. Uit de aangeleverde gegevens kwam naar voren dat appellante tot 21 augustus 2020 haar bestellingen liet bezorgen op het uitkeringsadres en vanaf de eerstvolgende bestelling op 23 december 2020, op een adres in [plaats 1] , waar haar vriend X staat ingeschreven. Ook is gekeken naar het IP-adres vanaf waar de bestellingen zijn gedaan. Geconstateerd is dat dat het adres van X in [plaats 1] was. De bevindingen waren voor de toezichthouder aanleiding om een verdiepingsonderzoek te starten.


1.1.3.
In het verdiepingsonderzoek zijn totaal acht waarnemingen op respectievelijk 11 november 2022 en op 19, 20 en 21 november 2022 verricht bij het uitkeringsadres en het adres van X in [plaats 1] . Bij geen van die waarnemingen is appellante of een van de auto’s van X bij het uitkeringsadres waargenomen. Appellante is uitgenodigd voor een confrontatiegesprek in [plaats 2] op 21 november 2022. Bij een waarneming die voorafgaand daaraan bij het adres van X in [plaats 1] is uitgevoerd, is gezien hoe appellante om 8:36 uur vanaf dat adres vertrok. Tijdens het confrontatiegesprek heeft appellante onder meer verklaard dat zij om persoonlijke redenen sinds de zomer niet meer op het uitkeringsadres heeft geslapen. Ook heeft zij verklaard dat zij vanwege een schimmelinfectie daar niet kan wonen. Aansluitend aan het confrontatiegesprek heeft op het uitkeringsadres een huisbezoek plaatsgevonden. Daarbij werd er alleen drinken aangetroffen waarvan de houdbaarheidsdatum in 2020 was verstreken. Er waren geen borden, bestek en pannen. Er was weinig kleding. De elektrische apparaten waren niet aangesloten. De koelvriescombinatie was leeg. De toezichthouder heeft tot slot de bij het gesprek overgelegde bankafschriften over de periode van 1 augustus 2020 tot en met 20 november 2022 onderzocht en geconstateerd dat er vanaf 6 oktober 2020 vrijwel dagelijks alleen betalingen plaatsvonden in [plaats 1] en omgeving.



1.2.
Alle bevindingen zijn neergelegd in een rapport van 30 november 2022. Het college heeft in deze bevindingen aanleiding gezien om met een besluit van 30 november 2022 (besluit 1) de bijstand van appellante in te trekken vanaf 21 november 2022 op de grond dat appellante niet haar hoofdverblijf op het uitkeringsadres heeft.


1.3.
Met een besluit van 1 december 2022 (besluit 2) heeft het college de bijstand van appellante herzien (lees: ingetrokken) vanaf 1 (lees: 6) oktober 2020 en de kosten van bijstand over de periode van 6 oktober 2020 tot en met 20 november 2022 teruggevorderd tot een bedrag van € 28.678,76.


1.4.
Het college heeft met een besluit van 2 december 2022 (besluit 3) de terugvordering over 2020 en 2021 gebruteerd met een bedrag van € 3.877,67.


1.5.
Met een besluit van 1 januari 2023 (besluit 4) heeft het college de terugvordering over 2022 gebruteerd met een bedrag van € 2.548,24.


1.6.
Met een besluit van 30 mei 2023 (bestreden besluit 1) heeft het college de bezwaren van appellante tegen besluiten 1 en 2 ongegrond verklaard.


1.7.
Het college heeft met een besluit van 7 augustus 2023 (bestreden besluit 2) het bezwaar van appellante tegen besluit 3 ongegrond verklaard.


1.8.
Met een afzonderlijk besluit van 7 augustus 2023 (bestreden besluit 3) heeft het college het bezwaar van appellante tegen besluit 4 ongegrond verklaard.



Uitspraak van de rechtbank




2. De rechtbank heeft bestreden besluit 1 vernietigd voor zover daarbij niet is beslist op de bezwaren tegen besluiten 3 en 4 (brutering), de bezwaren tegen besluiten 3 en 4 ongegrond verklaard en bepaald dat de uitspraak in de plaats komt van het vernietigde deel van bestreden besluit 1. De rechtbank heeft bestreden besluiten 2 en 3 op formele gronden vernietigd. Tot slot heeft de rechtbank bepaald dat het betaalde griffierecht moet worden vergoed en het college veroordeeld in de proceskosten en daarbij de zaken als samenhangend aangemerkt. De rechtbank heeft appellante in de aangevallen uitspraak inhoudelijk in het ongelijk gesteld.



2.1.

Daartoe heeft de rechtbank – onder meer en samengevat – overwogen dat met het onderzoek geen onevenredige inbreuk op de persoonlijke levenssfeer mag worden gemaakt en dat de ingezette middelen moeten voldoen aan de eisen van proportionaliteit en subsidiariteit. Aanvaard is dat steeds in het kader van regulier onderzoek bankafschriften over drie maanden mogen worden opgevraagd. Op grond van de verklaring van appellante over deze bankafschriften, waarvan het college de juistheid kon betwijfelen, mocht het college gelet op het grote maatschappelijke belang van bestrijding van onjuist gebruik van sociale voorzieningen over een langere periode om bankafschriften vragen. De tien waarnemingen waren in een korte periode van een week, kortstondig van aard, beperkt in aantal en alleen gericht op het vaststellen van bewegingen in de woningen van appellante en X. Het was niet stelselmatig en er kon geen min of meer compleet beeld worden verkregen van bepaalde aspecten van het leven van appellante. De inbreuk op het recht op privacy was ook op dit punt gerechtvaardigd. Met de soms zeer gedetailleerde vragen over haar woon- en leefsituatie is ook geen onrechtmatige inbreuk gemaakt op de privacy van appellante. Alleen een persoon die daadwerkelijk zijn hoofdverblijf in een bepaalde woning heeft, kan die vragen beantwoorden. Dit is nodig om bij het latere huisbezoek de verklaring van appellante te kunnen controleren. Het opvragen van gegevens bij een pakket bezorgende webshop valt ook onder de algemene onderzoeksbevoegdheid en is daarom bij wet voorzien. Het college wilde daarmee achterhalen vanwaar de bestellingen werden gedaan en waar die werden afgeleverd. Dit is relevant voor de vaststelling van de woonsituatie van appellante. Het college heeft niet gevraagd om de inhoud van de bestellingen en die spontaan verstrekte gegevens ook niet aan de besluitvorming ten grondslag gelegd. Ook in dit opzicht is geen ongerechtvaardigde inbreuk gemaakt op het recht van privacy van appellante.

Het standpunt van appellante




3. Appellante is het met de uitspraak van de rechtbank niet eens voor zover zij inhoudelijk in het ongelijk is gesteld. Wat zij daartegen heeft aangevoerd, wordt hierna besproken.




Het oordeel van de Raad


4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht de intrekking en terugvordering van bijstand in stand heeft gelaten aan de hand van wat appellante in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden. De Raad komt tot het oordeel dat het hoger beroep slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft.


4.1.
Appellante heeft aangevoerd dat de onderzoeksbevindingen onrechtmatig zijn verkregen doordat het college te veel onderzoek heeft gedaan, waarbij te veel inbreuk is gemaakt op de privacy van appellante, onder meer bij het opvragen van gegevens bij een webshop. De intrekking en terugvordering kunnen om die reden niet in stand blijven. Deze grond slaagt niet. Daarvoor is het volgende van belang.

4.1.1.
Het college is bevoegd om onderzoek te doen naar de juistheid en volledigheid van verstrekte gegevens en naar andere gegevens die noodzakelijk zijn voor de verlening of de voortzetting van bijstand. Dat volgt uit artikel 53a van de PW. Deze algemene onderzoeksbevoegdheid kan uit eigen beweging worden uitgeoefend, dus ook zonder voorafgaand signaal of vermoeden. Dit is vaste rechtspraak.


4.1.2.
Het onderzoek, zoals weergegeven onder 1.1.1 tot en met 1.1.3, geeft blijk van het gefaseerd inzetten van onderzoeksmiddelen. Daarbij is de inzet van volgende middelen gebaseerd op de al verkregen onderzoeksbevindingen. De rechtbank is in de aangevallen uitspraak uitvoerig ingegaan op de proportionaliteit en subsidiariteit van het gebruik van deze onderzoeksbevoegdheden en de Raad onderschrijft deze overwegingen. De Raad voegt daaraan toe dat een onderzoek naar de woon- en leefsituatie van een betrokkene naar zijn aard in beginsel een onderzoek vereist naar allerlei feiten en omstandigheden die in de privésfeer van de betrokkene liggen. In dit geval betrof het een doelgericht onderzoek en niet een zogenoemde ‘fishing expedition’.



4.2.
Ook heeft appellante aangevoerd dat er onvoldoende feitelijke grondslag is voor intrekking en terugvordering van bijstand over de gehele periode in geschil. Deze grond slaagt. Daarvoor is het volgende van belang.

4.2.1.
Het besluit tot intrekking van bijstand wordt getoetst voor de periode van 6 oktober 2020, de datum met ingang waarvan de bijstand is ingetrokken, tot en met 30 november 2022, de datum van besluit 1 (te beoordelen periode).


4.2.2.
Intrekking van bijstand is een voor de betrokkene belastend besluit. Daarom rust de bewijslast om aannemelijk te maken dat aan de voorwaarden voor intrekking is voldaan in beginsel op de bijstandverlenende instantie. Dit betekent dat de bijstandverlenende instantie de nodige kennis over de relevante feiten moet verzamelen. Deze bewijslast brengt in dit geval mee dat het college aannemelijk moet maken dat de bijstand ten onrechte of tot een te hoog bedrag is verleend.


4.2.3.
Het woonadres van een betrokkene is het adres waar hij zijn hoofdverblijf heeft. Het hoofdverblijf van een betrokkene is daar waar het zwaartepunt van zijn persoonlijke leven is. Dit moet worden bepaald aan de hand van concrete feiten en omstandigheden.


4.2.4.
Voor de periode van 6 oktober 2020 tot en met 17 januari 2021 is er onvoldoende feitelijke grondslag voor het standpunt van het college dat appellante haar hoofdverblijf niet op het uitkeringsadres had. Voor de periode van 6 oktober 2020 tot en met 22 december 2020 heeft het college aan de intrekking ten grondslag gelegd dat het pingedrag van appellante erop wijst dat zij haar hoofdverblijf in [plaats 1] had en dat in deze periode het verbruik van de nutsvoorzieningen op het uitkeringsadres laag was. Het gemeten nutsverbruik ziet echter gedeeltelijk op een periode voorafgaand aan de te beoordelen periode, zodat aan deze gegevens geen doorslaggevende betekenis toekomt. Dat appellante vanaf 6 oktober 2020 de meeste pinbetalingen in [plaats 1] deed, is op zichzelf en ook in combinatie met de geschatte nutsgegevens onvoldoende om aannemelijk te achten dat appellante niet langer op het uitkeringsadres haar hoofdverblijf had. Daarbij is van belang dat er gedurende de hele periode ook nog betalingen in [plaats 2] plaatsvonden en dat pinbetalingen op zichzelf onvoldoende zijn om het hoofdverblijf van iemand te bepalen.


4.2.5.
Voor de periode van 23 december 2020 tot en met 17 januari 2021 heeft het college aan de intrekking voorts ten grondslag gelegd de gegevens van de webshop over het toezendadres en de vaststelling dat uit het gebruikte IP-adres blijkt dat vanaf december 2020 de bestellingen vanuit [plaats 1] zijn geplaatst. Vergelijkbaar met de pinbetalingen kan het laten bezorgen van bestellingen op een andere locatie dan het uitkeringsadres een vermoeden opleveren van wijziging van het hoofdverblijf, maar heeft dit geen doorslaggevende betekenis aangezien personen allerlei redenen kunnen hebben om hun bestellingen niet op hun eigen adres te laten bezorgen. Het vanaf een bepaald IP-adres bestellen kan eveneens een aanwijzing zijn, maar ook hiervoor geldt dat dit geen doorslaggevende betekenis heeft. Ook in samenhang met het pingedrag en de geschatte nutsgegevens is er in dit geval onvoldoende feitelijke grondslag om aannemelijk te achten dat appellante haar hoofdverblijf toen niet langer op het uitkeringsadres had.


4.2.6.
Dit ligt anders voor de periode vanaf 18 januari 2021. Met de meterstanden die appellante heeft doorgegeven staat vast dat zij in de periode van 18 januari 2021 tot 20 februari 2022 op het uitkeringsadres een waterverbruik had van 2 m³. Met de waarneming van de collega’s van de toezichthouder van de meterstand op de watermeter tijdens het huisbezoek op 21 november 2022 staat ook vast dat het waterverbruik in de periode van 20 februari 2022 tot 21 november 2022 minder dan 1 m³ was. Een waterverbruik van 7 m³ of minder per jaar per huishouden – ongeacht het aantal personen van dit huishouden – is extreem laag. Een extreem laag waterverbruik rechtvaardigt de vooronderstelling dat de woning niet wordt bewoond en dat dus de betrokkene niet zijn hoofdverblijf heeft op het uitkeringsadres. Het is dan aan de betrokkene om die vooronderstelling te weerleggen. Dit volgt uit vaste rechtspraak. Appellante heeft geen aannemelijke verklaring gegeven voor het extreem lage waterverbruik. Het college heeft hiermee aannemelijk gemaakt dat appellante sinds 18 januari 2021 haar hoofdverblijf niet langer op het uitkeringsadres had.



4.3.
Uit 4.2 tot en met 4.2.6 volgt dat de intrekking over de periode van 6 oktober 2020 tot en met 17 januari 2021 niet in stand kan blijven. Dit betekent ook dat de terugvordering niet in stand kan blijven, omdat het besluit tot terugvordering ondeelbaar is. Hieruit volgt dat bestreden besluit 1 niet zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke feitelijke grondslag. Aangezien de terugvordering over deze periode is kan ook bestreden besluit 2 niet in stand blijven. Hieruit volgt dat ook bestreden besluit 2 niet zorgvuldig is voorbereid en niet berust op een deugdelijke feitelijke grondslag.




Conclusie en gevolgen


4.4.
Het hoger beroep slaagt. De rechtbank heeft wat onder 4.2 en 4.3 is overwogen niet onderkend. Omwille van de duidelijkheid wordt de gehele aangevallen uitspraak behoudens de beslissingen over proceskosten en griffierecht vernietigd. De Raad zal het beroep tegen bestreden besluit 1 gegrond verklaren en dit besluit vernietigen voor zover het de intrekking over de periode van 6 oktober 2020 tot en met 17 januari 2021 en de terugvordering over de periode van 6 oktober tot en met 20 november 2022 betreft, wegens strijd met artikelen 3:2 en 7:12, eerste lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). Om dezelfde reden wordt bestreden besluit 2 vernietigd. Aansluitend moet worden bezien welk vervolg aan deze uitkomst moet worden gegeven. Aangezien niet aannemelijk is dat het college dit gebrek wat betreft de intrekking nog kan herstellen, zal de Raad deels zelf in de zaak voorzien door besluit 2 te herroepen voor zover het de intrekking over de periode van 6 oktober 2020 tot en met 17 januari 2021 betreft.


4.5.
Het college zal een nieuwe berekening van het terug te vorderen bedrag moeten maken over de periode van 18 januari 2021 tot en met 20 november 2022 en ten aanzien van de brutering over 2021. Aangezien het gaat om een financiële uitwerking die de Raad niet zelf kan maken, zal het college worden opgedragen in zoverre opnieuw te beslissen op de bezwaren van appellante tegen besluit 2 en besluit 3.


4.6.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen het nieuwe besluit slechts bij de Raad beroep kan worden ingesteld.


4.7.

Het beroep tegen bestreden besluit 3 wordt ongegrond verklaard, aangezien dit besluit uitsluitend ziet op de brutering van de terugvordering over het jaar 2022 en de intrekking en terugvordering over dat jaar op grond van het bovenstaande in stand blijven, zodat de vernietiging van de bestreden besluiten 1 en 2 geen gevolgen heeft voor de brutering over het jaar 2022.
5. Aanleiding bestaat het college te veroordelen in de kosten van appellante. Deze kosten worden begroot op € 1.332,- voor de kosten van bezwaar (1 punt voor het bezwaarschrift en 1 punt voor de hoorzitting met betrekking tot besluit 2, € 666,- per punt, de rechtbank volgend dat het gaat om samenhangede zaken) en € 1.868,- voor in hoger beroep verleende rechtsbijstand (1 punt voor het hoger beroepschrift en 1 punt voor het verschijnen ter zitting, € 934,- per punt), totaal €3.200,-.





BESLISSING


De Centrale Raad van Beroep




vernietigt de aangevallen uitspraak behalve de beslissingen over proceskosten en griffierecht;


verklaart het beroep tegen het besluit van 30 mei 2023, bestreden besluit 1, gegrond en vernietigt dit besluit voor zover het de intrekking van bijstand van appellante over de periode van 6 oktober 2020 tot en met 17 januari 2021 en de terugvordering betreft;


herroept het besluit van 1 december 2022, besluit 2, voor zover het de intrekking van bijstand van appellante over de periode van 6 oktober 2020 tot en met 17 januari 2021 betreft en bepaalt dat deze uitspraak in zoverre in de plaats treedt van het vernietigde gedeelte van het besluit van 30 mei 2023;


verklaart het beroep tegen het besluit van 7 augustus 2023, bestreden besluit 2, gegrond en vernietigt dit besluit;


draagt het college op een nieuwe beslissing op de bezwaren over de terugvordering en de brutering over 2021 te nemen en bepaalt dat beroep tegen dit besluit slechts bij de Raad kan worden ingesteld;


verklaart het beroep tegen het besluit van 7 augustus 2023, bestreden besluit 3, ongegrond;


veroordeelt het college in de kosten van appellante tot een bedrag van € 3.200,-;


bepaalt dat het college aan appellante het in hoger beroep betaalde griffierecht vergoedt van totaal € 138,-.





Deze uitspraak is gedaan door O.L.H.W.I. Korte als voorzitter en E.C.G. Okhuizen en C.F.E. van Olden-Smit als leden, in tegenwoordigheid van J. Bonnema als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 18 augustus 2026.






(getekend) O.L.H.W.I. Korte




(getekend) J. Bonnema

Zie de uitspraak van 22 augustus 2024, ECLI:NL:RBDHA:2024:14671.


Zie bijvoorbeeld de uitspraak van 14 april 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:1231.


Vergelijk de uitspraak van 22 december 2015, ECLI:NL:CRVB:2015:4881, onder 4.5.4.


Zie de uitspraak van 3 juli 2018, ECLI:NL:CRVB:2018:1986.