ECLI:NL:CRVB:2026:1143

24/2148 PW
Centrale Raad van Beroep
Meervoudige kamer











Uitspraak op het hoger beroep tegen de uitspraak van de rechtbank Zeeland-West-Brabant van 8 augustus 2024, 23/10349 (aangevallen uitspraak)







Partijen:



het dagelijks bestuur van het Werkplein Hart van West-Brabant (dagelijks bestuur)




[betrokkene] , adres onbekend (betrokkene)








Datum uitspraak: 25 augustus 2026

SAMENVATTING
Deze zaak gaat over twee door een advocaat ingediende verzoeken om bijzondere bijstand voor de kosten van de eigen bijdrage voor rechtsbijstand van betrokkene. De kern van het geschil betreft de vraag of het dagelijks bestuur voor de indiening van deze verzoeken een machtiging mocht vragen. Omdat deze machtiging niet is verstrekt stelt het dagelijks bestuur zich op het standpunt dat er geen belanghebbende is en dus geen sprake is van aanvragen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De Raad is, anders dan de rechtbank en het dagelijks bestuur, van oordeel dat het dagelijks bestuur in dit geval niet om een machtiging mocht vragen. Dit betekent dat in dit geval sprake is van verzoeken van een belanghebbende om een besluit te nemen en dus van aanvragen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. Het dagelijks bestuur heeft de bezwaren ten onrechte niet-ontvankelijk verklaard, omdat ze niet gericht zouden zijn tegen een besluit. Op dit punt komt de Raad tot dezelfde conclusie als de rechtbank, zij het op andere gronden. De rechtbank heeft terecht het bestreden besluit vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen een nieuwe beslissing op de bezwaren te nemen. De Raad is verder met de rechtbank van oordeel dat het dagelijks bestuur een dwangsom heeft verbeurd.




PROCESVERLOOP

Het dagelijks bestuur heeft hoger beroep ingesteld. Namens betrokkene heeft mr. C. van Aken, advocaat, een verweerschrift ingediend.
De Raad heeft de zaak behandeld op een zitting van 23 juni 2026, gelijktijdig met zaak 24/2753 PW. Het dagelijks bestuur heeft zich laten vertegenwoordigen door P. Neeleman. Voor betrokkene is mr. Van Aken verschenen. In zaak 24/2753 PW wordt vandaag afzonderlijk uitspraak gedaan.



OVERWEGINGEN

Inleiding
1. Bij de beoordeling van het hoger beroep zijn de volgende feiten en omstandigheden van belang.

1.1.
Op 19 oktober 2022 heeft mr. Van Aken namens betrokkene verzocht om toekenning van bijzondere bijstand op grond van de Participatiewet (PW) voor de kosten van de eigen bijdrage voor rechtsbijstand in 2022, tot een bedrag van € 156,-. Mr. Van Aken heeft daarbij verzocht de bijzondere bijstand over te maken op zijn zakelijke bankrekening.


1.2.
Naar aanleiding van dit verzoek heeft het dagelijks bestuur betrokkene met een brief van 11 november 2022 verzocht om aanvullende gegevens in te leveren.


1.3.
Op 29 januari 2023 heeft mr. Van Aken namens betrokkene verzocht om toekenning van bijzondere bijstand op grond van de PW voor de kosten van de eigen bijdrage voor rechtsbijstand in 2023, tot een bedrag van € 159,-. Mr. Van Aken heeft daarbij verzocht de bijzondere bijstand over te maken naar zijn zakelijke bankrekening.


1.4.
Met brieven van 13 januari 2023 en 9 maart 2023 heeft mr. Van Aken het dagelijks bestuur in gebreke gesteld wegens het uitblijven van een beslissing op de aanvraag van 19 oktober 2022 en het dagelijks bestuur gesommeerd om binnen twee weken alsnog een beslissing op die aanvraag te nemen onder verbeurte van een dwangsom voor iedere dag dat het dagelijks bestuur in gebreke blijft.



1.5.
Naar aanleiding van de verzoeken van 19 oktober 2022 en 29 januari 2023 heeft het dagelijks bestuur mr. Van Aken met brieven van 13 maart 2023 en 17 maart 2023 verzocht om een machtiging van betrokkene in te leveren waaruit blijkt dat mr. Van Aken gemachtigd is om namens betrokkene een aanvraag om bijzondere bijstand in te dienen.



1.6.
Met twee afzonderlijke brieven van 4 april 2023 heeft het dagelijks bestuur aan mr. Van Aken meegedeeld dat de verzoeken van 19 oktober 2022 en 29 januari 2023 niet verder beoordeeld worden en dat het verzoek om een dwangsom wordt afgewezen.



1.7.
Met een brief van 5 april 2023 heeft het dagelijks bestuur mr. Van Aken, naar aanleiding van het verzoek van 19 oktober 2022, verzocht om een schriftelijke machtiging van betrokkene in te leveren waaruit blijkt dat hij gemachtigd is om een aanvraag voor betrokkene te doen en de betaling van de bijzondere bijstand op zijn zakelijke rekening te ontvangen.



1.8.
Met een brief van 19 april 2023 heeft het dagelijks bestuur nogmaals aan mr. Van Aken meegedeeld dat het verzoek van 19 oktober 2022 niet verder beoordeeld zal worden, omdat door het ontbreken van een machtiging het dagelijks bestuur niet kan vaststellen of betrokkene mr. Van Aken heeft verzocht zijn financiële belangen te behartigen, of betrokkene van het verzoek op de hoogte is en of betrokkene toestemming heeft verleend tot het rechtstreeks uitbetalen van de bijzondere bijstand op de zakelijke bankrekening van mr. Van Aken.



1.9.
Namens betrokkene heeft mr. Van Aken tegen de brieven van 4 april 2023 en 19 april 2023 bezwaar gemaakt.



1.10.
Met een besluit van 7 september 2023 (bestreden besluit) heeft het dagelijks bestuur de bezwaren, voor zover gericht tegen de mededelingen dat de verzoeken om bijzondere bijstand niet verder beoordeeld worden, niet-ontvankelijk verklaard en, voor zover gericht tegen de afwijzing van het verzoek om een dwangsom, ongegrond verklaard. Aan het bestreden besluit ligt, samengevat, het volgende ten grondslag. De verzoeken van mr. Van Aken om bijzondere bijstand zijn niet aan te merken als aanvragen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb, omdat alleen betrokkene belanghebbende bij die aanvragen kan zijn en niet mr. Van Aken. Eventueel toe te kennen bijstand dient bovendien uitbetaald te worden aan betrokkene zelf, tenzij anders met betrokkene is overeengekomen. Mr. Van Aken heeft, nadat het dagelijks bestuur daar om had verzocht, geen machtigingen overgelegd waaruit blijkt dat betrokkene mr. Van Aken heeft gemachtigd om de aanvragen om bijzondere bijstand namens betrokkene in te dienen en ermee akkoord te zijn dat de bijzondere bijstand wordt overgemaakt op de zakelijke bankrekening van mr. Van Aken. Omdat geen sprake is van een aanvraag van een belanghebbende, is ook geen sprake van het niet tijdig nemen van een besluit op een aanvraag. Daarom heeft het dagelijks bestuur de verzochte dwangsom wegens niet tijdig beslissen terecht afgewezen.




Uitspraak van de rechtbank



2. De rechtbank heeft, met bepalingen over proceskosten en griffierecht, het beroep gegrond verklaard, het bestreden besluit vernietigd en het dagelijks bestuur opgedragen om binnen zes weken een nieuw besluit te nemen op de bezwaren tegen de besluiten van 4 april 2023 en 19 april 2023 met inachtneming van de uitspraak. Verder heeft de rechtbank de door het dagelijks bestuur te betalen dwangsom wegens niet tijdig beslissen op de aanvraag van 19 oktober 2022 vastgesteld op € 1.442,-. Daartoe heeft de rechtbank, voor zover van belang, het volgende overwogen. In dit geval heeft het dagelijks bestuur in redelijkheid van zijn bevoegdheid gebruik kunnen maken om een machtiging op te vragen. Het gevolg van het ontbreken van een machtiging is dat sprake is van een verzuim bij de aanvraag en dat de aanvrager in de gelegenheid moet worden gesteld dit verzuim te herstellen. Dit betekent dat de brieven van 4 april 2023 en 19 april 2023 moeten worden aangemerkt als besluiten op een (incomplete) aanvraag. Dat houdt in dat het dagelijks bestuur de bezwaren, voor zover gericht tegen het buiten beoordeling laten van de aanvragen, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard, omdat ze niet gericht zouden zijn tegen een besluit. Nu het dagelijks bestuur niet tijdig op de aanvraag van 19 oktober 2022 heeft beslist, heeft het dagelijks bestuur een dwangsom verbeurd tot het maximale bedrag van € 1.442,-.



Het standpunt van het dagelijks bestuur


3. Het dagelijks bestuur is het niet eens met het oordeel van de rechtbank dat de brieven van 4 april 2023 en 19 april 2023 moeten worden aangemerkt als besluiten op een (incomplete) aanvraag en dat het dagelijks bestuur een dwangsom heeft verbeurd. Om te kunnen spreken van een aanvraag moet eerst worden bepaald of het verzoek is ingediend door een belanghebbende. Het doel van het overleggen van de gevraagde machtiging is geweest dat onomstotelijk komt vast te staan dat mr. Van Aken namens betrokkene verzoeken om bijzondere bijstand heeft ingediend. Nu de gevraagde machtiging niet is overgelegd, kan niet gesproken worden van verzoeken van een belanghebbende om een besluit te nemen. Als het verzoek dus niet is ingediend door een belanghebbende, dan wel niet is komen vast te staan dat dit namens de belanghebbende is gedaan, dan is geen sprake van een (incomplete) aanvraag als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De rechtbank had daarom moeten oordelen dat de brieven van 4 april 2023 en 19 april 2023, voor zover zij zien op de verzoeken om bijzondere bijstand, geen besluiten zijn als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb. Ter ondersteuning van dit standpunt verwijst het dagelijks bestuur naar een drietal uitspraken. De rechtbank had gezien het voorgaande ook moeten oordelen dat het dagelijks bestuur het bezwaar tegen het besluit om het verzoek om een dwangsom af te wijzen terecht ongegrond heeft verklaard.



Het oordeel van de Raad
4. De Raad beoordeelt of de rechtbank terecht het bestreden besluit heeft vernietigd en het dagelijks bestuur heeft opgedragen een nieuw besluit op de bezwaren te nemen en of de rechtbank terecht het dagelijks bestuur heeft veroordeeld tot het betalen van een dwangsom. De Raad doet dit aan de hand van wat het dagelijks bestuur in hoger beroep heeft aangevoerd, de beroepsgronden en komt tot het oordeel dat het hoger beroep niet slaagt. Hierna legt de Raad uit hoe hij tot dit oordeel komt en welke gevolgen dit oordeel heeft. De wettelijke regels die voor de beoordeling van het hoger beroep belangrijk zijn, zijn te vinden in de bijlage bij deze uitspraak.

4.1.
Gelet op wat het dagelijks bestuur heeft aangevoerd ziet de Raad zich gesteld voor de vraag of de verzoeken om bijzondere bijstand van 19 oktober 2022 en 29 januari 2023 moeten worden aangemerkt als aanvragen als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. In dat kader dient beoordeeld te worden of de verzoeken zijn gedaan door een belanghebbende als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb en in verband daarmee of het dagelijks bestuur in dit geval gebruik mocht maken van de in artikel 2:1, tweede lid, van de Awb neergelegde bevoegdheid om een machtiging te vragen.


4.2.
De Raad zal eerst beoordelen of het dagelijks bestuur gebruik mocht maken van de bevoegdheid om een machtiging voor het indienen van het verzoek om bijzondere bijstand te vragen. De Raad is, anders dan de rechtbank, van oordeel dat deze vraag ontkennend moet worden beantwoord. Daartoe is het volgende van betekenis.

4.2.1.
Het dagelijks bestuur heeft de gebruikmaking van zijn bevoegdheid om een machtiging te vragen, samengevat, als volgt toegelicht. Uit de geschiedenis van de totstandkoming van artikel 2:1 van de Awb kan worden afgeleid dat een machtiging niet gevraagd mag worden indien duidelijk is dat de gemachtigde advocaat is, maar deze uitzondering geldt alleen voor het voeren van rechtsgedingen, waaronder het maken van bezwaar, en niet voor het doen van aanvragen. Het dagelijks bestuur betwist niet dat het verzoek om bijzondere bijstand is ingediend door een advocaat, maar heeft in zaken met een andere advocaat vastgesteld dat de betrokkene niets afwist van een verzoek en vraagt daarom bij verzoeken om bijstand gedaan door een advocaat altijd om een machtiging. Daarnaast is het zonder machtiging door een advocaat ontvangen van bijzondere bijstand op de zakelijke bankrekening, niet zijnde een derdengeldrekening, in strijd met artikel 6:19 van de Verordening op de advocatuur. Bijstand kan slechts aan een ander dan de belanghebbende worden uitbetaald als daartoe een machtiging is afgegeven.


4.2.2.
Op grond van artikel 2:1, eerste lid, van de Awb, zoals dat gold ten tijde van belang, kan een ieder zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen. Op grond van artikel 2:1, tweede lid, van de Awb, zoals dat gold ten tijde van belang, kan het bestuursorgaan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.


4.2.3.
De bevoegdheid van artikel 2:1, tweede lid, van de Awb (oud) om een schriftelijke machtiging te verlangen geldt in beginsel voor elke gemachtigde. In artikel 2:1 van de Awb is, anders dan in artikel 8:24 van de Awb, geen uitzondering gemaakt voor het geval de gemachtigde advocaat is. Uit de memorie van toelichting bij artikel 2:1 van de Awb volgt dat dit komt omdat van bestuursorganen niet kan worden gevergd dat zij steeds weten wie wel en wie geen advocaat is. Hieruit vloeit voort dat de wetgever ervan uit is gegaan dat wanneer het het bestuursorgaan redelijkerwijs duidelijk kan zijn dat de gemachtigde advocaat is, niet om een machtiging zal worden gevraagd. Hierbij is van belang dat van een advocaat mag worden verwacht, mede gelet op de disciplinaire maatregelen die de Advocatenwet mogelijk maakt, dat hij niet voor iemand optreedt zonder daartoe opdracht te hebben gekregen. Het uitgangspunt is dus dat bij een advocaat niet om een machtiging wordt gevraagd.


4.2.4.
Niet in geschil is dat het dagelijks bestuur wist dat mr. Van Aken advocaat is.


4.2.5.
Anders dan het dagelijks bestuur heeft aangevoerd is dit uitgangspunt niet beperkt tot het voeren van rechtsgedingen waaronder het maken van bezwaar, maar geldt dit ook voor de aanvraagfase. De woorden ‘in het verkeer met bestuursorganen’ in artikel 2:1, eerste lid, van de Awb (oud) brengen tot uitdrukking dat de regeling van de bijstand en de vertegenwoordiging in beginsel geldt voor alle fasen waarin contacten met bestuursorganen worden onderhouden. Dit volgt ook uit de wetsgeschiedenis.


4.2.6.
Dat het dagelijks bestuur in een geval van een andere advocaat heeft vastgesteld dat de betrokkene namens wie die advocaat om bijzondere bijstand had verzocht niets afwist van het verzoek, biedt ook geen grond om in het onderhavige geval af te wijken van het uitgangspunt dat bij een advocaat niet om een machtiging wordt gevraagd.


4.2.7.
Hetzelfde geldt voor het feit dat mr. Van Aken in de brieven van 19 oktober 2022 en 29 januari 2023 heeft verzocht de bijzondere bijstand over te maken op zijn zakelijke rekening. Dit laat onverlet dat het dagelijks bestuur van betrokkene een verklaring mag verlangen waaruit blijkt dat hij, bij inwilliging van de aanvraag, ermee instemt dat de bijzondere bijstand wordt overgemaakt aan mr. Van Aken. Dat van een advocaat mag worden verwacht dat hij niet voor iemand optreedt zonder daartoe opdracht te hebben gekregen, betekent immers niet dat de bijstandverlenende instantie gehouden is de bijzondere bijstand zonder instemming van de rechthebbende van de bijzondere bijstand aan de advocaat uit te betalen.




4.3.
Nu het dagelijks bestuur in dit geval geen schriftelijke machtiging voor het indienen van de aanvraag mocht verlangen, moet ervan worden uitgegaan dat mr. Van Aken de verzoeken om bijzondere bijstand namens betrokkene heeft gedaan. Niet in geschil is dat betrokkene bij deze verzoeken belanghebbende is als bedoeld in artikel 1:2, eerste lid, van de Awb. Dat betekent dat deze verzoeken aanvragen zijn als bedoeld in artikel 1:3, derde lid, van de Awb. De door het dagelijks bestuur genoemde rechtspraak ziet niet op de onderhavige situatie. In de aangehaalde zaken ging het namelijk om verzoeken die niet afkomstig waren van een belanghebbende.



4.4.
Gelet op wat in 4.3 is overwogen kunnen de mededelingen in de brieven van 4 april 2023 en 19 april 2023, dat de verzoeken niet in behandeling worden genomen, in dit geval niet anders worden opgevat dan als schriftelijke weigeringen om een besluit op de aanvragen te nemen. Op grond van artikel 6:2, aanhef en onder a, van de Awb wordt een schriftelijke weigering om een besluit te nemen voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep met een besluit als bedoeld in artikel 1:3, eerste lid, van de Awb gelijkgesteld. Dit betekent dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat het dagelijks bestuur de bezwaren, voor zover gericht tegen het buiten beoordeling laten van de aanvragen, ten onrechte niet-ontvankelijk heeft verklaard op de grond dat geen sprake is van een besluit. Het dagelijks bestuur moet alsnog inhoudelijk beslissen op de aanvragen. Ter zitting waren partijen het erover eens dat in deze situatie het gevolg is dat de rechtbank terecht heeft geoordeeld dat, nu niet tijdig is beslist op de aanvraag van 19 oktober 2022, het dagelijks bestuur een dwangsom tot het maximale bedrag van € 1.442,-, heeft verbeurd.





Conclusie en gevolgen


4.5.
Uit 4.1 tot en met 4.4 volgt dat het hoger beroep niet slaagt. De Raad zal de aangevallen uitspraak met verbetering van gronden bevestigen. Dit betekent dat de opdracht om opnieuw op de bezwaren te beslissen en de toekenning van een dwangsom in stand blijven. Omdat de Raad van oordeel is dat de machtiging niet mocht worden gevraagd houdt de opdracht aan het dagelijks bestuur in om inhoudelijk op de aanvragen te beslissen.



4.6.
Met het oog op een voortvarende afdoening van het geschil bestaat aanleiding om met toepassing van artikel 8:113, tweede lid, van de Awb te bepalen dat tegen de te nemen nieuwe beslissing op de bezwaren slechts beroep kan worden ingesteld bij de Raad.



5.1.
Aanleiding bestaat om het dagelijks bestuur te veroordelen in de proceskosten van betrokkene in hoger beroep. Deze worden begroot op een bedrag van € 1.868,- voor verleende rechtsbijstand (één punt voor het verweerschrift en één punt voor het bijwonen van de zitting in hoger beroep, met een waarde per punt van € 934,-).



5.2.
Ook zal van het dagelijks bestuur met toepassing van artikel 8:109, tweede lid, van de Awb een griffierecht van € 559,- worden geheven.





BESLISSING


De Centrale Raad van Beroep




bevestigt de aangevallen uitspraak;


bepaalt dat beroep tegen de door het dagelijks bestuur te nemen nieuwe beslissing op de bezwaren slechts bij de Raad kan worden ingesteld;


veroordeelt het dagelijks bestuur in de proceskosten van betrokkene tot een bedrag van € 1.868,-;


bepaalt dat van het dagelijks bestuur een griffierecht van € 559,- wordt geheven.





Deze uitspraak is gedaan door E.J.M. Heijs als voorzitter en M. Wolfrat en C.F.E. van Olden-Smit als leden, in tegenwoordigheid van W.B. Eefting als griffier. De beslissing is uitgesproken in het openbaar op 25 augustus 2026.






(getekend) E.M.J. Heijs




(getekend) W.B. Eefting

Bijlage: voor deze uitspraak belangrijke wettelijke regels






Algemene wet bestuursrecht




Artikel 1:2

1. Onder belanghebbende wordt verstaan: degene wiens belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken.
[…]


Artikel 1:3

1. Onder besluit wordt verstaan: een schriftelijke beslissing van een bestuursorgaan, inhoudende een publiekrechtelijke rechtshandeling.
[…]
3. Onder aanvraag wordt verstaan: een verzoek van een belanghebbende, een besluit te nemen.
[…]


Artikel 2:1, zoals dat gold ten tijde van belang

1. Een ieder kan zich ter behartiging van zijn belangen in het verkeer met bestuursorganen laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2. Het bestuursorgaan kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.


Artikel 6:2
Voor de toepassing van wettelijke voorschriften over bezwaar en beroep worden met een besluit gelijkgesteld:

a. de schriftelijke weigering een besluit te nemen, en
[…]


Artikel 8:24

1. Partijen kunnen zich laten bijstaan of door een gemachtigde laten vertegenwoordigen.
2. De bestuursrechter kan van een gemachtigde een schriftelijke machtiging verlangen.
3. Het tweede lid is niet van toepassing ten aanzien van advocaten.


Uitspraak van het College van Beroep voor het bedrijfsleven van 15 maart 2002, ECLI:NL:CBB:2002:AE0749, uitspraak van de Centrale Raad van Beroep van 3 juli 2003, ECLI:NL:CRVB:2003:AN8947, en uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 september 2018, ECLI:NL:RVS:2018:3048.


Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 49 en 50 en Kamerstukken II 1990/91, 21 221, nr. 5.


Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 49.


Zie ook de uitspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State van 19 maart 2014, ECLI:NL:RVS:2014:916.


Zie ook Kamerstukken II 1988/89, 21 221, nr. 3, blz. 46 en 47.